IV SA/Po 102/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Sieroszewice z dnia 18 lutego 2022 r. nr XXXII/284/2022 w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet dla radnych Gminy Sieroszewice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Pismem z 09 stycznia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXII/284/2022 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet dla radnych Gminy Sieroszewice (dalej jako "Uchwała"), zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie: - art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczające uregulowanie w Uchwale zasad przyznawania diety za wypełnianie obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego; - art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.a.n.") polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, o wstrzymanie jej wykonania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, czy innych czynnościach wykonywanych w imieniu lub na rzecz rady, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu w związku z niewykonywaniem czynności określonych w uchwale, i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Tymczasem Uchwała wprost określa w § 2 charakter diety jako miesięcznego świadczenia, przez co dieta straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego. Z kompensacyjnym charakterem diety sprzeczny jest również § 3 ust. 1 [powinno być raczej: "ust. 3" – uw. Sądu] Uchwały, zgodnie z którym potrącenia diety wskazane we wcześniejszych przepisach uchwały nie dotyczą nieobecności Przewodniczącego Rady oraz radnych przez niego oddelegowanych do uczestnictwa w innych wydarzeniach odbywających się w trakcie posiedzeń sesji lub posiedzeń komisji. Ponadto § 3 ust. 1-3 Uchwały przewiduje potrącenia tylko w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji rady lub sesji rady. W Uchwale brak jest postanowień co do sytuacji, w której nie odbywają się w danym miesiącu sesje lub posiedzenia komisji. Poza tym Skarżący zarzucił, że Uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym (diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie) i generalnym (ich adresatem nie jest określona osoba, lecz każdy mieszkaniec pełniący określoną funkcję). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Ponadto autor skargi zauważył, że wykonanie Uchwały w takim brzmieniu naraża budżet gminy na dalsze wyrządzenie mu znacznej szkody i może mieć wpływ na płynność finansową gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sieroszewice (dalej jako "Wójt" lub "Organ") wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc że zaskarżona Uchwała została uchylona uchwałą nr LI/427/2023 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 4 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet dla radnych Gminy Sieroszewice, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 12263. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXII/284/2022 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet dla radnych Gminy Sieroszewice. W jej § 7 postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2022 r." Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Organu o umorzenie postępowania – z uwagi na uchylenie zaskarżonej Uchwały przed wniesieniem skargi, zgodnie z § 6 uchwały nr LI/427/2023 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 4 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet dla radnych Gminy Sieroszewice (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 20.12.2023 r. poz. 12263), która weszła w życie z dniem 4 stycznia 2024 r. – Sąd zauważa, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań, i to nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z 14 września 1994 r. o sygn. akt W 5/94 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienia NSA: z 28.01.2020 r., I OZ 1428/19; z 21.11.2019 r., I OZ 1116/19; z 14.06.2012 r., II FSK 990/12; z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13; z 18.03.2014 r., II GSK 194/14; z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14; por. też wyroki NSA: z 11.12.2011 r., I OSK 1719/11; z 27.05.2008 r., II OSK 344/08; z 27.09.2007 r., II OSK 1046/07). W kontrolowanej sprawie zaskarżona Uchwała w okresie blisko dwóch lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty diet radnym Gminy Sieroszewice. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu (por. postanowienie NSA z 28.01.2020 r., I OZ 1428/19). Z tych względów, choć skarga Prokuratora została wniesiona wobec aktu już nieobowiązującego, wniosek Organu o umorzenie postępowania sądowego nie mógł zostać na uwzględniony. Przechodząc do meritum sprawy, wypada zauważyć, że jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6-8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm., w skrócie "u.s.g."), w myśl których: - ust. 4 – "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych." - ust. 6 – "Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658)." - ust. 7 – "Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców." - ust. 8 – "Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego." - ust. 10 – "Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń." W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r. II OSK 2517/18). W kontrolowanej sprawie jedną z podstawowych kwestii stanowiło to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie przede wszystkim ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.04.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.02.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.02.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.01.2024 r., II SA/Bd 828/23). W ocenie Sądu zasadnie Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Postanowienia Uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym – co skutkowało jej nieopublikowaniem, pomimo ustawowego wymogu – to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma niewątpliwie charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Wobec stwierdzenia powyższego naruszenia formalnego – już skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości – Sąd uznał za niezasadne, bo przedwczesne, odnoszenie się do zarzuconych również w skardze poszczególnych uchybień dotyczących treści Uchwały, mających naruszać, w ocenie Skarżącego, przepisy art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. (podobnie m.in. wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23; z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na zakończenie wypada wyjaśnić, że Sąd nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, mając na uwadze zasadę szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej oraz fakt, że termin wyznaczonego posiedzenia nie był odległy (ok. 1,5 miesiąca od wpływu skargi do sądu), a rozpoznanie wniosku przyczyniłoby się niewątpliwie do późniejszego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ubocznie wypada zauważyć, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania aktu już nieobowiązującego jawi się jako bezprzedmiotowy.