IV SA/Gl 757/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 15 maja 2017 r. r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej też organ), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej ustawa), złożył skarżącemu R.B. (dalej też strona) pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, na stanowisku kontroler skarbowy w Dziale Podatku Akcyzowego i Gier w Drugim Urzędzie Skarbowym w Katowicach. Wskazał, że te warunki - po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 maja 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony powinien w terminie 14 dni od otrzymania propozycji złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. strona skierowała do organu wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, a organ w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Oświadczeniem z dnia [...]r. skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję z dnia [...] r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest propozycja pracy z dnia [...] r., określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej; kwalifikując ją jako czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Zaskarżonej propozycji zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a przez to naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Nadto zarzucił niekonstytucyjność skarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej podniósł, że gdyby Sąd uznał, że co do zasady było możliwe składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to nie było to właściwe w stosunku do jego osoby z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy winno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby. Kolejno wskazał, że złożenie mu propozycji pracy nie powinno mieć miejsca w stosunku do jego osoby ze względu na regulację zamieszczoną w art. 170 ustawy. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie w przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu skarżącego co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, poprosił o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku, gdyż może to mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki. Powyżej przytoczone zarzuty i żądania zostały szczegółowo umotywowane. Nadto skarżący podkreślił, że wyraził swoje niezadowolenie poprzez złożenie odwołania, ale otrzymał informację, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje mu odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Argumentując w zakresie pierwszego z tych żądań przybliżył i zinterpretował regulację prawną, którą zastosowano w przypadku skarżącego, stanowczo zaprzeczając zarzuconym naruszeniom przepisów prawnych. Wyjaśnił, że nie była wydana decyzja administracyjna w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie ma podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. Odwołując się do treści art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączającego co do zasady stosowanie k.p.a. do postępowania w sprawach podległości służbowej wskazał, że zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Organ stwierdził, że w sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej przez którą rozumie się sytuację, w której skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ustawy p.p.s.a.). W piśmie procesowym z dnia 14 października 2017 r. skarżący polemizował ze stanowiskiem organu wskazując, że do rozpoznania jego skargi właściwy jest tutejszy Sąd. Odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów powszechnych oraz do konstytucyjnego prawa do sądu. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2017 r. pełnomocnik skarżącego będący adwokatem, podtrzymał stanowisko zawarte w osobistej skardze strony i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Przybliżył też stanowiska sądów administracyjnych w analogicznych sprawach. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. Sąd dopuścił Związek A w O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 12 marca 2018 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do udokumentowania faktu wniesienia odwołania i daty wniesienia skargi oraz sprecyzowania przedmiotu skargi - w terminie 7 dni, a pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych o dokument odwołania oraz przedłożenia pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie i wykazania daty doręczenia odpowiedzi na odwołanie - w terminie 7 dni. W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2018 r. pełnomocnik organu oświadczył, że skarżący nie złożył odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Przy piśmie procesowym z dnia 16 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył uwierzytelnioną kserokopię odwołania skarżącego z dnia 26 maja 2017 r. i odpowiedzi organu na to odwołanie z dnia [...]r. Podał, że strona skarżąca nie dysponuje potwierdzeniem nadania skargi, gdyż kopia potwierdzenia została załączona do skargi. Stwierdził, że termin złożenia skargi nie jest istotny, gdyż organ nie stosował żadnych pouczeń w tym zakresie. Pełnomocnik odwołał się do poglądów prezentowanych w judykaturze na okoliczność, iż brak pouczenia w przedmiocie skargi do sądu administracyjnego powoduje, że termin do wniesienia skargi nie biegnie. Z ostrożności procesowej wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, iż strona nie ponosi winy w uchybieniu terminu. W tym zakresie odwołał się do poglądu prezentowanego w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1580/17. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że strona skarżąca zaskarża decyzję/akt lub czynność organu. Podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych cechuje się daleko idąca rozbieżnością w przedmiocie kwalifikacji propozycji pracy przedkładanych funkcjonariuszom, co zmusza do formułowania alternatywnych wniosków i żądań - w celu maksymalnego zabezpieczenia uprawnień skarżących. W przypadku uznania, że pismo utrzymujące w mocy propozycję pracy oraz ta propozycja są decyzjami administracyjnymi wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...]r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z wiążącym zaleceniem przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia do otrzymania propozycji służby, uznanie że po wyroku - do wydania poprawnej propozycji, strona pozostaje w dalszym ciągu funkcjonariuszem, gdyż termin 31 maja 2017 r. ma jedynie charakter instrukcyjny. To żądanie było motywowane groźbami organu, że po uchyleniu propozycji strona nie będzie ani pracownikiem, ani funkcjonariuszem. Z kolei przypadku uznania propozycji za akt lub czynność wniósł o uchylenie tego aktu lub czynności, uznanie czynności za bezskuteczną, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z wiążącym zaleceniem przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia do otrzymania propozycji służby, uznanie że po wyroku - do wydania poprawnej propozycji, strona pozostaje w dalszym ciągu funkcjonariuszem, gdyż termin 31 maja 2017 r. ma jedynie charakter instrukcyjny. To żądanie było motywowane groźbami organu, że po uchyleniu propozycji strona nie będzie ani pracownikiem, ani funkcjonariuszem. Natomiast w przypadku uznania, że propozycja pracy jest decyzja o zwolnieniu ze służby pełnomocnik wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku. Nadto wniesiono o wyznaczenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik motywował te żądania odwołując się do poglądów sądów administracyjnych i powszechnych; przy czym kwestionował stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie NSA również ze względów aksjologicznych. Pełnomocnik polemizował także z treścią odpowiedzi na skargę, zarzucając wadliwość wykładni. Podkreślił wagę prawa do sądu. Postanowieniem z 27 listopada 208 r. Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. Na rozprawie 25 marca 2019 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w pisemnej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.sa. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach m.in.: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena, toteż Sąd poczytuje te ustalenia jako własne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...]r. wydaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. W propozycji tej organ podkreślił, że wskazane w niej warunki obowiązują od 01 czerwca 2017 r. Pismem z 5 czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Natomiast pismem z dnia 31 maja 2017 r. (a także później w piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r.) skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej strona zakwestionowała działanie organu i wezwała organ do "złożenia propozycji służby", wskazując, że złożenie jej propozycji "zatrudnienia", a nie "służby" jest pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na pismo z 31 maja 2017 r., poinformował stronę, że z przepisów prawa wynika, iż nie miał obowiązku przedstawienia jej "propozycji służby". Wskazał, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Tym samym, na co zwraca się uwagę w orzeczeniach sądów administracyjnych z przedmiotu rozpoznania, że jak wynika z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej – Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 (art. 159 ust. 3), znosi się m.in. Szefa Służby Celnej (art. 160 ust. 1 pkt 2), Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2), która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa wynikają (art. 160 ust. 9). Stosownie do treści art. 165 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Ponadto Sądy administracyjne wskazują, że na kanwie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana, w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia. To od strony skarżącej zależało, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Tym samym wbrew twierdzeniom strony skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem kontroli Sądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy). W ocenie Sądu pismo będące propozycją określającą warunki zatrudnienia nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Należy wskazać, że inny akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Podsumowując podkreślenia wymaga, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Ponadto wskazania wymaga, że stanowisko zbieżne z powyższym potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. postanowienie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. I OSK 1556/18), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 468/18 oraz WSA w Warszawie, z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1382/17, z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1592/18, z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.