III SAB/Wr 603/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi I.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 (słownie: sześćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. B. – dalej strona, skarżąca, wnioskodawczyni, złożyła do Wojewody D. – dalej: organ, Wojewoda – w dniu 20 marca 2019 r. wniosek o udzielnie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami. W dniu 7 stycznia 2020 r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik wniósł do organu ponaglenie w związku z bezczynnością organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 marca 2019 r.; zostało ono przesłane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu w dniu 28 stycznia 2020 r. W okresie kwiecień-wrzesień 2019 r. skarżąca z własnej inicjatywy składała dokumenty, w związku z aktualizacją złożonej umowy najmu mieszkania oraz umowy o pracę. W dniu 4 lutego 2020 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. Oba nałożone obowiązki skarżąca wykonała w dniu 11 lutego 2020 r. W dniu 14 maja 2020 r. do Wojewody D. wpłynęła skarga wnioskodawczyni kierowana do tutejszego Sądu na bezczynność organu. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania – art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 35 § 1 oraz 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP. W związku z powyższym wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; 2) zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w sprawie; 3) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 4 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona, zauważyła, że organ nie poinformował o wszczęciu postępowania, a także niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia wniosku. Do czasu wniesienia ponaglenia nie dokonał żadnej czynności administracyjnej przez co przez prawie 10 miesięcy pozostawał w bezczynności. Skarżąca wezwana do uzupełnienia braków wniosku, uczyniła to 11 lutego 2020 r. Podniosła, że art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi o zasadzie szybkości postępowania, zgodnie z którą organy powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale również i szybko. Powyższą zasadę rozwinął art. 35 § 1-3 k.p.a. Wydłużony czas oczekiwania nie był i nie jest niczym uzasadniony. Skarżąca uzupełniła wymagane dokumenty tym samym nie ma przeciwwskazań do niezwłocznego wydania decyzji. Zachowanie organu podważa zaufanie jednostki do organu, dlatego też wniosek o przyznanie na jej rzecz, pozbawionej poczucia bezpieczeństwa, braku stabilizacji, konieczności bytowania w nieustającym stresie i nerwach, bezsilności jednostki wobec organu pozostającego w bezczynności i naruszającego prawo oraz pozbawionej prawa do swobodnego przemieszczania się, o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł wydaje się być uzasadniony. Dodała, że pozostawiła na Ukrainie 5 letnią córkę, którą z powodu braku wydania decyzji nie może odwiedzać, co jest bardzo frustrujące i negatywnie wpływa na jej samopoczucie. Rozłączenie matki i dziecka także nie jest dobre dla dziecka. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma podano, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Organ podał, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęły 18324 wnioski cudzoziemców, zaś do końca marca 2019 r. wpłynęło 5.579 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W związku ze zgłoszonym w skardze żądaniem uznania, że bezczynność o legalizację pobytu cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Odnośnie zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody D. w dniu 20 marca 2019 r. a pierwsza i jedyna czynność została dokonana przez organ po 10 miesiącach – 4 lutego 2020 r. – było to między innymi wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. Opisane wyżej zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. i dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd zobowiązał również organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia prawomocności wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – pkt I wyroku) Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (pkt II wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia stopnia bezczynności, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawach opłat za czynności radców prawnych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.