III SAB/Wr 515/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu kończącego postępowanie; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

H. M. (dalej: skarżąca, strona) wniosła 16 listopada 2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 6 listopada 2018 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 , art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.). przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości i bezczynności prowadzonego postępowania, 2. stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 10 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 6 listopada 2018 r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu organ poinformował ją o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wskazując datę 6 maja 2019 r. W dniu 1 lutego 2019 r. wpłynęła do organu informacja pracodawcy o rozwiązaniu ze skarżącą umowy o pracę z dotychczasowym pracodawcą. Strona poinformowała o powyższym fakcie organ 6 lutego 2019 r., dostarczając jednocześnie dodatkowa dokumentację, która uzupełniła następnie 24 kwietnia 2019 r. Organ pismem z 2 kwietnia 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Ostatnią z odpowiedzi na to pismo otrzymał 28 maja 2019 r. Również w dniu 2 kwietnia 2019 r. organ poinformował stronę o wyznaczeniu owego terminu zakończenia postepowania – 13 maja 2019 r. oraz wezwał skarżąca do uzupełnienia dokumentów w sprawie, wyznaczając jej termin 14 dni na ich dostarczenie. W dniu 17 czerwca 2019 r. organ wezwał stronę do przedłożenia informacji o źródłach utrzymania . Strona, stosując się do wezwań, przedłożyła dodatkowe dokumenty w dniach 21 czerwca, 24 lipca i 6 sierpnia 2019 r. Po raz kolejny uzupełniła dokumentacje w sprawie 17 stycznia 2020 r. W dniu 10 czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie jej informacji o stanie sprawy; wniosek ponowiła 3 lipca 2020 r. W dniu 6 listopada 2020 r. r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które zostało przekazane do organu wyższego stopnia 3 grudnia 2020 r. Skarga na bezczynność i przewlekłe działanie organu wpłynęła do Wojewody 16 listopada 2020 r. Postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w warszawie uznał ponaglenie za uzasadnione i wskazał termin zakończenie postepowania na dzień 26 marca 2021 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny wniosku - jego kompletności i zaczyna działać – występuje do służb oraz wzywa do uzupełnienia dokumentacji dopiero po pięciu miesiącach od jego wpłynięcia (a więc już po upływie nawet wydłużonego, dwumiesięcznego, terminu na załatwienie sprawy), przy czym konieczność uzupełnienia dokumentacji przez stronę wiąże się z tym, że prze3z ten czas dane dotyczące pracodawcy i miejsca pracy skarżącej uległy dezaktualizacji. Następnie, nawet po otrzymaniu wymaganych prawem informacji od służb oraz uzupełnieniu przez stronę dokumentów, od sierpnia 2019 r. do dnia wniesienia skargi organ tj. przez 15 miesięcy organ pozostaje bierny. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu jakkolwiek organ już w dniu wpłynięcia wniosku wskazał wydłużony termin rozpoznania sprawy, to podane w nim przyczyny dotyczące konieczności analizy wniosku i sprawdzenia złożonych dokumentów nie znajdują pokrycia w działaniach organu, bowiem nic nie potwierdza, by do czasu zmiany przez stronę pracodawcy i przedłożenia związanych z tym dokumentów organ się w ogóle wnioskiem zajmował, przez co trudno znaleźć uzasadnienie dla wskazania przez organ już na wstępie terminu zakończenia postepowania odległego o 8 miesięcy. Ponadto Sąd stoi na stanowisku, że instytucja, o której mowa w art. 36 k.p.a. – wskazania stronie nowego terminu załatwienia sprawy nie może służyć nieuzasadnionemu potrzebami realnie prowadzonego postepowania wyjaśniającego wydłużania terminu prowadzenia postepowania o czas przekraczający maksymalny, dwumiesięczny okres załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej przez organ i ustalania w ten sposób nowego rodzaju terminów procesowych. W rozpoznawanej sprawie, co wymaga podkreślenia, organ również żadnego z dodatkowo wyznaczonych terminów nie dotrzymał, a złożone przez stronę ponaglenie przekazał do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Akta sprawy dowodzą, że czynności organu były de facto "wymuszane" przez aktywność samej skarżącej, która przedkładała liczne dokumenty w sprawie i zwracała się o informacje o stanie rozpoznania wniosku. Powyższe stanowi, że w prowadzony, w sprawie postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w terminie decyzji, ale nieomal całkowitą bierność organu w tym czasie) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona, która w terminie reagowała na wezwanie organu oraz przed wniesieniem skargi kilkukrotnie interweniowała w organie o przyspieszenie rozpoznania wniosku. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1967/20 (rozpoznana sprawa w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej), Sąd umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił, że w powołanym wyżej wyroku z 22 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1967/20, zapadłym w sprawie ze skargi na przewlekłe działanie Wojewody w postępowaniu z tego samego wniosku strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, przyznał stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwotę 2 000 (dwa tysiące), uznając że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres pierwszych pięć miesięcy od złożenia wniosku, jak również późniejszą opieszałość, a od sierpnia 2019 r. tj. od czasu uzupełnienia przez stronę dokumentów, wręcz całkowitą bierność organu przez łącznie ponad 19 miesięcy ( na dzień wniesienia skargi). Jednocześnie Sąd uwzględnił także, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. okres 2 miesięcy oczekiwania przez organ na odpowiedź ze strony służb oraz terminy wyznaczone stronie na dokonanie czynności procesowych – nie wliczając ich do okresu bezczynności i przewlekłości, a także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). W związku z powyższym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID) - a tym samym również nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. Ponieważ te same okoliczności faktyczne były w niniejszej sprawie podstawą orzeczenia o bezczynności organu, Sąd doszedł do wniosku, że kwota przyznana skarżącej w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania wystarczająco wypełnia zarówno funkcję dyscyplinującą wobec organu, jak i rekompensującą stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego Sąd w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 w zw. z i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku) zasądzając je z urzędu, a uwzględniając w tym zakresie, że strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaś sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.