I SAB/Wr 185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi: N.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi N. K. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie Strona złożyła 31 sierpnia 2020 r. wraz z załącznikami (załącznik nr 1, potwierdzenia uiszczenia opłat skarbowych, zdjęcia, umowa najmu – odpis notarialnie poświadczony, umowa o pracę z 1 lutego 2019 r. (A S.A.) – odpis notarialnie poświadczony, odpis z KRS A S.A; powiadomienie o nadaniu PESEL – kopia, zezwolenie na pobyt czasowy i pracę z 8 października 2019 r. – kopia, kserokopia stron paszportu, pismo przewodnie). Pismem z 11 września 2020 r. Strona wniosła do Organu o wydanie zaświadczenia o złożeniu przedmiotowego wniosku. W dniu 5.10.2020 r. Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu, a następnie 23 listopada 2020 r. Wojewoda otrzymał skargę na Swoją bezczynność skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ 20 stycznia 2021 r. utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) wezwanie do Stronę o osobiste stawiennictwo w siedzibie Organu w dniu 17 lutego 2021 r., przedstawienie ważnego dokumentu podróży (dołączenie do akt ksera wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe i okazanie oryginału) z zastrzeżeniem, że nieuczynienie zadość żądaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W treści tego wezwania Organ ponadto informował o konieczności złożenia odcisków palców oraz o systemie przybysz i numerze pod którym zarejestrowano w/w wniosek; 3) pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców (ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu). Pismem z 22 stycznia 2021 r. Organ zaświadczył o złożeniu 26 sierpnia 2020 r. przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: – art. 35 § 1 i § 3, w związku z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., nr 30, poz. 168 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; – art. 36 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie – niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; – art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty otrzymania; – art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez naruszenie i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a., lekceważące podejście do Strony; – art. 61 § 4 k.p.a., w zw. z art. 8, art. 9,art. 10 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie – brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania; – art. 63 § 4 k.p.a. przez niezastosowanie – niewydanie urzędowego wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika, gdy zażądano tego; – art. 73, w zw. z art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu (brak kontaktu z inspektorem prowadzącym sprawę, ograniczenie kontaktu jedynie na wezwanie do stawiennictwa, brak możliwości wglądu w akta); – art. 217 k.p.a. przez niezastosowanie – brak niezwłocznego wydania zaświadczenia. W oparciu o zarzuty skargi wniesiono o: a) zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności (ochronę życia rodzinnego) - nie później niż 14 dni od daty doręczenia Organowi I instancji orzeczenia; b) stwierdzenie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1. 000 zł; d) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł; e) zwrot kosztów postępowania według norma przepisanych; f) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano na nadanie wniosku za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 26 sierpnia 2020 r. Organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Strona wskazała na ponaglenie oraz dalszą bierność Organu i ignorowanie kierowanych do Niego próśb. Organ był bezczynny, albowiem nie dokonał żadnej weryfikacji formalnej i procesowej wniosku zaraz po jego wpływie do Organu, sprawa nie jest skomplikowana i mogła zostać rozpoznana na podstawie dostarczonych przez Stronę dowodów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 31 sierpnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu - 23.11.2020 r.) – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny regulowany przepisami prawa termin dla załatwienia sprawy, nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet w postaci obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie (niecałe 3 miesiące), w porównaniu do znanych Sądowi z urzędu innych spraw tego typu, Sąd uznał, że bezczynność Organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że stwierdzenie bezczynności Organu w rozpoznaniu sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie instrumentu przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. w postaci grzywny. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. W sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności po stronie Skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na Jej rzecz sumy pieniężnej. Stąd też skargę wobec obu żądań (grzywny i sumy pieniężnej) Sąd oddalił (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, wpis od skargi i opłatę od pełnomocnictwa.