III SAB/Wr 454/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2200 (słownie: dwa tysiące dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

O. T. (dalej zwana skarżącą lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.) lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 u.p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu [...] września 2017 r. złożyła osobiście do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego określono na dzień [...] czerwca 2018 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni poprzez dostarczenie informacji starosty oraz umowy o pracę. Przesyłka była podwójnie awizowana w dniach [...] marca 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r., po czym zwrócona do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony o zmianie dotychczasowego celu pobytu (pobyt na utrzymaniu męża), do którego dołączono nowe dokumenty. Strona do końca sierpnia 2019 r. czterokrotnie składa pisemne prośby o przyspieszenie postępowania, zaś w dniu [...] października 2019 r. uzupełnia wniosek i jako cel pobytu ponownie podaje wykonywanie pracy. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. strona wniosła ponaglenie, które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu [...] marca 2020 r. Strona w dalszej korespondencji z dnia [...] lutego 2020 r. oraz [...] i [...] marca 2020 r. dołącza do akt dokumentację dotyczącą zawarcia umowy o pracę. W dniu [...] marca 2020 r. do organu wpływa skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania. Organ pismem z dnia [...] marca 2020 r. wezwał stronę o dostarczenie w terminie 30 dni nowego załącznika nr 1 podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy informując ja jednocześnie o czasowym zawieszeniu bezpośredniej obsługi klientów. Skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu w dniu [...] kwietnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych po pierwszych czynnościach w dniu [...] marca 2018 r. (pisma do Policji, ABW i Straży Granicznej, określenie przewidywanego terminu zakończenia postępowania oraz wezwanie o braki wniosku), które miały miejsce po 5 miesiącach od złożenia wniosku, wystąpiła 24- miesięczna bezczynność organu, w czasie której organ nie podejmował jakichkolwiek czynności, w tym także nie odpowiadał na wielokrotne monity strony o udzielenie informacji o stanie sprawy. Organ podjął czynności dopiero w czasie trwania stanu epidemii, a do dnia wyrokowania Sąd nie otrzymał informacji co do zakończenia postępowania. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie sama skarżąca, gdyż organ po podwójnym awizowaniu przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia wniosku winien był podjąć stosowne czynności procesowe zmierzające do zakończenia postępowania. Skarżąca w późniejszym okresie wielokrotnie uzupełniała i modyfikowała swój wniosek, jednocześnie zwracając się o przyspieszenie postępowania. Dopiero wniesienie ponaglenia, a następnie przedmiotowej skargi, wymusiło podjęcie czynności przez organ. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.200 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej czy tez nałożenia na organ grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą koszty w postaci wpisu od skargi (100 zł).