III SAB/Wr 318/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi: O.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D.lnośląskiego do wydania w sprawie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Przedmiotem skargi O.P. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej jako: Wojewoda Organ) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 2 października 2019 r. Skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z plikiem dokumentów. Pismem z tego samego dnia (02.10.2019 r.) Wojewoda poinformował Stronę o wszczęciu postępowanie administracyjne z Jej wniosku, którego termin zakończenia ustalił na dzień 02.08.2020 r. Organ wskazał, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Dodatkowo, przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawach cudzoziemców. W dniu 12.02.2020 r. do Organu wpłynął wniosek o wgląd w akta/sporządzenie fotokopii. Strona zawarła również złożyła prośbę, że jeśli postępowanie zmierza do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia to prosi o przedstawienie przesłanek zależnych od wnioskodawcy, mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej żądaniem strony. Zawarty został również wniosek o przyśpieszenie rozpoznania sprawy w oparciu o art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - ze wskazaniem, że postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 2 miesiące. W tym samym dniu (12.02.2020 r.) wpływa do Organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność. Pismem z 7 lutego 2020 r. (data wpływu do Organu: 14 lutego 2020 r.) Strona wniosła skargę skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 21.02.2020 r. Organ tworzy pisma: – do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW we W., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) o informację - czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; – wezwanie do Wnioskodawcy, aby w terminie 14 dni dostarczył informację starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę – dołączona do wniosku informacja się zdezaktualizowała (jest starsza niż 180 dni); pouczenie, że w przypadku niedostarczenia dokumentów wskazanych w wezwaniu Organ wyda rozstrzygnięcie w oparciu o posiadaną dokumentację: informacja o możliwości uzyskania stempla w paszporcie; – przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu ds. Cudzoziemców z wnioskiem o wyznaczenie 3 miesięcznego okresu na załatwienie sprawy z uwagi na fluktuację kadr i ilość spraw. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Strona zarzuciła Organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - powoływanej jako: "k.p.a." poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Strona wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz Strony kwoty 5.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2, w związku z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym – bez rozprawy; 6) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od złożenia wniosku upłynęło ponad 4 miesiące a nadal brak decyzji, wskazano przepisy, z których wynika obowiązek Organu załatwieniu sprawy nie później niż w 2 miesiące i orzecznictwo na temat warunku wyczerpania środka zaskarżenia. Zwrócono uwagę na brak korespondencji od organu, brak informacji o powodach nierozpoznania sprawy w terminie. Zdaniem Skarżącej okoliczność prowadzenie dużej ilości spraw przez Organ jest bez znaczenia – nie może przesądzać o uznaniu prowadzonej sprawy za szczególnie skomplikowaną. Organ nie przeprowadził reform celem poprawienia załatwiania spraw cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o: – odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. z uwagi na nie wyczerpanie środków zaskarżenia - ponaglenie wniesiono 1 dzień przed skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania; – a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można zarzucić Organowi rażącego przekroczenia terminu, albowiem opóźnienie obejmowało jedynie 2 miesiące. Tym samym w sprawie Skarżącej wystąpiła jedynie nieznaczna przewlekłość uzasadniona ilością podań jaka wpłynęła do Organu od cudzoziemców, a sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników. Decyduje kolejność wpływu, a pracownicy borykają się z koniecznością procedowania w wielu sprawach. Organ uznał również, że brak jest podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, ale przewlekłość nie ma charakteru rażącego. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości, ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Wskazać również należy, na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., - zasada szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i należy je realizować w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Od chwili złożenia przez Stronę wniosku, tj. od 2 października 2019 r. do 21 lutego 2020 r. Organ nie podjął jakiejkolwiek czynności, zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy oprócz datowanego na dzień złożenia wniosku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, niezachowaniu terminu ustawowego na załatwienie sprawy (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy) oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda D. prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przepis 149 § 1a p.p.s.a. nakłada obowiązek na Sąd w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że na kanwie podobnych spraw znanych Sądowi z urzędu, przewlekłość w sprawie Skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać, bowiem należy, że już w dniu złożenia wniosku Skarżąca uzyskała informację, że okres jego załatwienie przekroczy ramy wyznaczone przez art. 35 k.p.a. ze wskazaniem powodów przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Organ wypełnił, więc obowiązek, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Stwierdzić również należy, że na moment wniesienia skargi postępowanie trwało nieco ponad cztery miesiące. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że na przestrzeni tego okresu Organ jednak wykonał podstawowe czynności niezbędne dla rozpoznania sprawy - wezwał Stronę do przedłożenia dokumentów oraz zwrócił się do odpowiednich służb celem zaopiniowania wniosku. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Sąd dostrzegł, że na sprawność działania Organu niewątpliwie wpływa jego trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże ta okoliczność nie byłaby wystarczająca dla oceny przewlekłości jako niemającej charakteru rażącego naruszenia przepisów, gdyby nie stan faktyczny tej konkretnej sprawy – podjęcie działań celem zakończenia postępowania, stosunkowo krótka bezczynność Organu, zachowanie wymogów z art. 36 k.p.a. oraz poinformowanie Strony o przekroczeniu terminu ustawowego na załatwienie sprawy - wyznaczenie nowego, a także pouczenie Strony o przysługujących Jej prawach. Z tych względów, Sąd orzekł jak w pkt III sentencji. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uznał za uzasadnione przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie V sentencji wyroku. Wobec okoliczności, iż na moment orzekania brak jest informacji, by Wojewoda wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie wniosku Skarżącej, Sąd zobowiązał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). Wniosek o podwójne koszty zastępstwa nie został w jakikolwiek sposób umotywowany.