III SAB/Wr 326/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi: N.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania w sprawie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych) V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi N.K. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że 8 sierpnia 2019 r. Skarżąca złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z plikiem dokumentów. W dniu 10.09.2019 r. wpływa do Organu prośba Strony o zarejestrowanie wniosku w systemie pobyt, a 4 października 2019 r. bez wezwania Organu wpływają kolejne dokumenty od Strony, która również stawia się w D.Urzędzie Wojewódzkim i składa odciski palców. W dniu 24.10.2019 r. wpływa do Organu wniosek Strony o podjęcie czynności w sprawie, ponowiony pismem z 25 listopada 2019 r, w którym podniesiono, że Strona spodziewa się dziecka i zależy Jej na pieczęci w paszporcie. Organ 14 stycznia 2020 r. otrzymuje od Strony ponaglenie, w którym wskazano na dopuszczenie się przez Organ kwalifikowanej przewlekłości. Natomiast w dniu 21 lutego 2020 r. do Organu wpływa skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga Strony na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie złożonego przez Stronę wniosku. Wojewoda 28 lutego 2020 r. tworzy pismo do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym uznaje ponaglenie za zasadne i przekazuje je według właściwości do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Następnie 3 marca 2020 r. Organ tworzy pisma: 1. skierowane do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału zamiejscowego we W. Delegatury ABW, Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2. skierowane do Strony, w którym: informuje, że określa przewidywany termin zakończenia postępowania na 3 lipca 2020 r; wzywa Stronę w terminie 14 dni o uzupełnienie dokumentów tj. oświadczenie S.M. o ilości osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wspólnym gospodarstwie domowym oraz o pokrywaniu kosztów związanych z zamieszkaniem i utrzymaniem wymienionych osób, tytuł pobytowy S. M.. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W oparciu o wskazane naruszenia sformułowano wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) kontrolę przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości z art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono czynności w postępowaniu, podkreślając, że toczy się ono już ponad pół roku. Zwrócono również uwagę, że Organ nie podejmował w sprawie nawet czynności pozornych i nie doprowadził do wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że przedłużanie postępowania narusza dobra osobiste Skarżącej – prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nim, brak możliwości legalizacji pobytu własnego jak i dzieci. Ponadto bierność Organu wpływa negatywnie na Jej sytuacje rodzinną przez towarzyszący nieustannie stres oraz obawę o przyszłość rodziny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddaleni wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem wpływu ogromnej ilości wniosków, fluktuacji pracowników, braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych oraz koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wskazano na brak podstaw by uznać, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie uznając również wniosku o przyznanie sumy pieniężnej stwierdzono, że owa suma jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, a wybór przez sąd środka powinien być uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczanie i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zdaniem Organu pierwszeństwo w realizacji wskazanych celów należy przyznać grzywnie, a dopiero gdy sąd uzna ten środek za niewystarczające może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem Organu wniosek Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął po 6 miesiącach od wpływu wniosku i to dopiero w następstwie złożenia przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Czynnościami tymi były: przekazanie ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a także wystosowanie do Skarżącej wezwania, czy też zwrócenie się o informację na temat Skarżącej do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału zamiejscowego we W. Delegatury ABW, Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu wezwania do usunięcia braków formalnych, czy też wskazane w zdaniu poprzednim wystąpienie powinny nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie ponad pół roku od jego wpłynięcia. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony zgodnie z przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminami. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności mogące usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc zaś pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy i zaniechanie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczą w szczególności: zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącej, Jej żądania, milczenie Organu wobec składanych w toku postępowania wniosków oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznaje sytuację przymuszania Organu do zajęcia się sprawą (podjęcie jakichkolwiek czynności w sprawie) poprzez składanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacji, w której Skarżąca czeka długo (poza terminami ustawowymi) na rozstrzygnięcie - jak w rozpoznawanej sprawie i milczenie Organu wobec wniosku jak i składanych przez Stronę pism, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jeszcze raz należy napiętnować postawę Organu w sprawie Skarżącej - do jakichkolwiek czynności związanych z merytorycznym procedowaniem Organ został dopiero zmuszony przez złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (świadczy o tym sekwencja zdarzeń w sprawie). Takie zachowanie Wojewody podważa również, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec braku wydania aktu administracyjnego Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do wydania stosownego aktu, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 500.00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej z art. 154 § 7 p.p.s.a. było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.