III SAB/Wr 1835/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi: O. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżąceg z dnia 23 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący O. S. w dniu 21 października 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 23 czerwca 2017 roku w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niedochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, - art. 37 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie tzn. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania. W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podnosząc między innymi argumentację o dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Stwierdził, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Organowi nie można przypisać przejawów złej woli, gdyż opieszałość uwarunkowana jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z olbrzymią skalą napływu wniosków cudzoziemców (np. w 2017 r. – 19885, w 2018 r. – 20008, w 2019 r. – 26854), które są rozpatrywane w kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu (pkt I sentencji wyroku). Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącego z 23 czerwca 2017 r. nie tylko nie został załatwiony w ustawowym terminie dwóch miesięcy, ale i w ciągu trzech lat nie zdołano zakończyć postępowania administracyjnego, chociaż organ podejmował czynności procesowe w dniu 23 kwietnia 2018 r. oraz 3 października 2018 r., między innymi wzywając stronę do osobistego stawiennictwa, uzupełnienia dokumentów czy występując ze stosownymi zapytaniami do innych organów na temat skarżącego cudzoziemca. Kolejne czynności organ ponowił po wpłynięciu skargi w dniu 19 listopada 2020 r. W takim stanie rzeczy, przy tak znacznej zwłoce, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, trwającej 3 lata. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). Działając na mocy cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu jednak, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Na podstawie powołanego przepisu Sąd nie uznał za zasadne nałożenie na organ grzywny, nie zachodzi bowiem obawa, że organ celowo będzie unikał załatwienia sprawy. Wobec powyższego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt V). O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.