III SAB/Po 5/23

Dnia 17 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 roku sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie przyznania pomocy w operacje typu: "Premie na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" oddala skargę.

W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej również jako "organ" ) w przedmiocie przyznania pomocy na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich". Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy. W. P. złożyła wniosek z 13 maja 2022 r. o przyznanie pomocy na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich". Do wniosku dołączono biznesplan, z którego wynikało, iż planowana przez wnioskującą działalność gospodarcza obejmuje transport drogowy towarów. Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. organ wezwał W. P. do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W szczególności, organ zobowiązał wnioskującą do wskazania w treści biznesplanu źródła dotychczasowego utrzymania oraz wskazania średnich miesięcznych przychodów z okresu 3 lub 6 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. Wezwanie zawierało również pouczenie, z którego wynikało iż nieusunięcie wskazanych braków formalnych skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W wyznaczonym terminie wnioskująca przedłożyła uzupełniony wniosek wraz z załączonym biznesplanem. W piśmie przewodnim z dnia 2 września 2022 r. zwróciła się również o zaakceptowanie dokonanej zmiany kodu PKD planowanej działalności gospodarczej, która po zmianie miała obejmować pozostałą sprzedaż detaliczną prowadzoną poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. W wyniku rozpatrzenia dokonanych zmian organ uznał, iż wnioskująca nie usunęła w terminie braków formalnych wniosku z dnia 13 maja 2022 r.. Według organu, wnioskująca w zakreślonym 14-dniowym terminie na złożenie uzupełnień przedłożyła poprawiony wniosek, jednak w dalszym ciągu zawierał on braki formalne. W tabeli I.2.B.2 załączonego biznesplanu wnioskująca, pomimo wezwania organu, nie wskazała dotychczasowego źródła utrzymania oraz średnich miesięcznych przychodów z okresu poprzedzającego złożenie wniosku. Tymczasem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1196 ze zm., dalej jako rozporządzenie), biznesplan powinien zawierać opis wyjściowej sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy, obejmujący informacje dotyczące źródeł finansowych jakie podmiot ten posiada. Z tych względów, przedmiotowy wniosek pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano W. P. zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2022 r.. W. P. złożyła ponaglenie w związku z bezczynnością organu w sprawie wniosku z 13 maja 2022 r. o przyznanie pomocy. W wyniku rozpoznania wniesionego ponaglenia, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. uznał przedmiotowe ponaglenie za nieuzasadnione. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że wymogi wniosku przewidziane przepisami prawa mogą zostać zmienione czy uszczegółowione instrukcją co do sposobu wypełnienia biznesplanu, utworzoną przez organ. W odpowiedzi na wniesioną skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej organ wskazał, że sposób wypełnienia poszczególnych dokumentów dotyczących kierowanego wniosku, w tym w szczególności biznesplanu, został uszczegółowiony w treści obowiązującej instrukcji wypełniania biznesplanu. W treści samego formularza biznesplanu zawarto pouczenie o konieczności jego wypełniania zgodnie z instrukcją wypełniania biznesplanu dla operacji typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Organ powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. V SA/Wa 2197/19, w którym wskazano iż "strona przystępująca do Programu jest zobligowana do stosowania się do zapisów tejże Instrukcji. Wypełnienie formularza wniosku o przyznanie pomocy i dołączenie odpowiedniej dokumentacji powinno być zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Stanowią one swoistą instrukcję co do tego jakiej treści i w jaki sposób powinny zostać tamże zamieszczone i jakie obowiązkowe dokumenty złożone." Mając powyższe na uwadze organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności albo przewlekłości postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie (zob. postanowienie z dnia 23 stycznia 2023 r. – załącznik nr 12) . Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż z tytułu skargi ("Skarga na bezczynność"), treści zarzutów i wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie uczyniła jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. W tym miejscu podkreślić należy, iż dla oceny bezczynności organu w niniejszej sprawie istotna jest kwestia czy wobec nieuzupełnienia przez Skarżącą braków wniosku organ zasadnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania i czy uczynił to w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zwróciła się do organu o przyznanie pomocy na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020. Dla tego rodzaju spraw - przepisem szczególnym - ustanowiono znacznie dłuższy termin załatwienia sprawy niż przewidziany w przepisach k.p.a. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2016 r., poz. 1196 – dalej jako rozporządzenie) dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie 180 dni od dnia zakończenia terminu składania wniosków o przyznanie pomocy. W rozpoznawanej sprawie termin składania wniosków o przyznanie pomocy upływał 31 maja 2022 r. (pierwotnie termin trwania naboru określono od 28 lutego do 28 kwietnia 2022 r. ale na mocy decyzji Prezesa ARiMR termin uległ wydłużeniu do dnia 31 maja 2022 r.), zatem termin na wydanie decyzji w sprawie przyznania pomocy przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji mijał 28 listopada 2022 r. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor OR ARiMR pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania w dniu 8 listopada 2022 r., a więc mieszcząc się w wyznaczonym przez prawodawcę terminie. Natomiast odnosząc się do prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania wyjaśnić należy, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia pomoc finansową na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem, zwaną dalej "pomocą", przyznaje się osobie fizycznej, która przedłożyła albo który przedłożył biznesplan oraz zobowiązała się albo zobowiązał się do jego realizacji. Ponadto w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzania biznesplan, o którym mowa w § 2 ust. 1, zawiera opis wyjściowej sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy, obejmujący informacje dotyczące źródeł finansowych i zasobów materialnych, jakie podmiot ten posiada do podjęcia działalności pozarolniczej, w tym gruntów, budynków i budowli, maszyn, urządzeń i wyposażenia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również § 9 ust. 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia zgodnie z którym do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się biznesplan sporządzony na formularzu udostępnionym przez Agencję na stronie internetowej administrowanej przez Agencję. W tym miejscu należy podkreślić, iż na stronie 2 formularza biznesplanu (znajdującego się na stronie internetowej oraz w aktach sprawy załącznik 3/16) widnieje wyraźna informacja, że biznesplan należy wypełnić zgodnie z "Instrukcją wypełniania Biznesplanu dla operacji(...)". Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest ocena roli odgrywanej przez Instrukcję wypełniania wniosku. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, iż przygotowana i powszechnie dostępna na stronach internetowych Agencji Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy ma na celu ułatwienie wnioskodawcom prawidłowe wypełnianie dokumentów aplikacyjnych. Określa ona wymagania w zakresie składanych dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie przyznanie pomocy. Należy zaznaczyć, iż składając wniosek o przyznanie pomocy strona powinna posiadać wiedzę dotyczącą przepisów prawnych mających zastosowanie w procesie przyznawania pomocy, jak również wymagań opracowania dokumentacji aplikacyjnej. Jednocześnie strona przystępująca do Programu jest zobligowana do stosowania się do zapisów tejże Instrukcji. Wypełnienie formularza wniosku o przyznanie pomocy i dołączenie odpowiedniej dokumentacji powinno być zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Stanowią one swoistą instrukcję co do tego jakiej treści i w jaki sposób powinny zostać tamże zamieszczone i jakie obowiązkowe dokumenty złożone. Nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kontestowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2011 r., sygn. akt. V SA/Wa 2259/10, z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2197/19, wyrok NSA z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2187/14, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż w Instrukcji w części "Sposób wypełniania poszczególnych pół Biznesplanu" (str. 4 instrukcji dostępnej na stronie https://www.gov.pl/web/arimr/dokumenty-aplikacyjne22) w pkt I.2.B. wyraźnie wskazano, że w zakresie opisu sytuacji finansowej Wnioskodawcy należy podać dotychczasowe stałe źródło utrzymania oraz średnie miesięczne przychody, np. z 3 lub 6 ostatnich miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. Wobec powyższego Wnioskodawca w formularzu Biznesplanu obowiązany był wskazać średnie miesięczne przychody. Wywody Skarżącego zawarte w skardze, co do braku takiego obowiązku, w świetle wyżej przytoczonych regulacji nie znajdują uzasadnienia. Tym samym organ wobec stwierdzonego braku w przedłożonym biznesplanie zasadnie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., który znajduje w sprawie zastosowanie na mocy art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422), wezwał Skarżącą, pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r., do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. poprzez wpisanie z Biznesplanie dotychczasowego stałego źródła utrzymania oraz średnich miesięcznych przychodów. Organ pouczył jednocześnie Skarżącą, iż braki uzupełnić należy w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca powyższe wezwanie odebrała dnia 29 sierpnia 2022 r.. Co prawda w terminie 14 dni tj. w dniu 2 września 2022 r. Skarżąca przesłała poprawione dokumenty wnosząc jednocześnie o zaakceptowanie wprowadzonej zmiany. Jednakże w zakresie wezwania do uzupełnienia braków o podanie dotychczasowego stałego źródła otrzymania oraz średnich miesięcznych przychodów Skarżąca przesłała biznesplan bez jakichkolwiek zmian. Tym samym uznać należy, iż Skarżąca pomimo wezwania nie usunęła w terminie wszystkich braków wniosku, a co za tym idzie organ zasadnie pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.