III SAB/Po 36/22

Dnia 15 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 roku sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie nieprzekazania akt sprawy wraz z odwołaniem w sprawie przebudowy skrzyżowania drogi oddala skargę.

B. K. (dalej skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika pismem z dnia 28 października 2022r. wniosła do WSA w Poznaniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skargę na bezczynność Burmistrza W. w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] w związku z naruszeniem przez organ terminów, o których stanowi art. 133 k.p.a. w przekazaniu akt sprawy wraz z odwołaniem B. K. z dnia 30 czerwca 2020r. zatytułowanego PETYCJA w sprawie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] w W. wraz z montażem sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniach, które to pismo ("petycja") stanowiło w swej istocie odwołanie od decyzji Burmistrza W. z dnia 19 maja 2020r. ( uwaga sądu: w skardze i uzasadnieniu podano błędnie rok decyzji jako 2022) nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, znak sprawy: [...] W skardze wniosła o: 1. stwierdzenie, że Burmistrz W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 133 k.p.a., tj. nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., 2. zobowiązanie Burmistrza W. do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, 3. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o przyznanie od Burmistrza W. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie gdyby sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania w/w sumy pieniężnej – o rozważenie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a o zasądzenie od Burmistrza W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jej pismo z dnia 30 czerwca 2020r., które wpłynęło do organu 6 lipca 2020r. zatytułowane "petycja" nie było petycją, wnioskiem ani pismem procesowym. Było odwołaniem od decyzji Burmistrza W. z dnia 19 maja 2020r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przez ponad dwa lata nie zostało przekazane do organu odwoławczego. Skarżąca nie dostała od organu I instancji żadnego zawiadomienia o przekazaniu jej odwołania wraz z aktami sprawy, czy też jakiegokolwiek zobowiązania organu I instancji do sprecyzowania wniesionego odwołania. O tym, że petycja stanowiła odwołanie skarżącej świadczyć miały zawarte w niej sformułowania: "włodarze miasta próbują swoje błędy poprawiać kolejnymi błędnymi decyzjami tymczasowymi, niedorzeczne jest aby osiedlową uliczkę [...] w W. przemieniać w drogę dojazdową do osiedla w K. odległego o kilkaset metrów i kierować cały ruch samochodowy co najmniej kilkuset samochodów w jedną i drugą stronę dziennie, składamy stanowczy sprzeciw (..) i budowie skrzyżowania w celu zjazdu z [...] na ul. [...]". Świadczyć o tym mogą również zarzuty co do pewnych fragmentów zaskarżonej decyzji, jak w pkt 2 podsumowania wskazanie, że miejsce planowanej inwestycji jest wadliwe a droga do osiedla J. powinna być poprowadzona w pobliżu tego osiedla poprzez wybudowanie skrzyżowania na [...] w najbliższej jego odległości a nie jak zakłada projekt poprzez ul. [...]. Ponadto odwołanie jest czytelnie podpisane przez stronę wraz z podaniem jej pełnego imienia i nazwiska oraz adresu do doręczeń. Skarżąca podała, że odwołanie to zostało złożone nie tylko przez nią ale składali je indywidualnie również inni, którym przysługiwał przymiot strony. Organ I instancji podobnie jak w przypadku skarżącej nie podjął w związku z tym żadnych czynności i nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do właściwego organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 133 k.p.a. uniemożliwił rozpoznanie odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Z pismem strony zatytułowanym petycja organ nie zrobił nic. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 9 k.p.a. Z treści pisma wynikało jednoznacznie, że strona nie zgadza się z decyzją z 19 maja 2022r. i wyraża swoje niezadowolenie. To organ administracji a nie strona powinien dokonać badania pism (odwołań), które do niego wpływają a następnie podejmować dalsze czynności z nimi związane, do których jest zobowiązany zgodnie z przepisami k.p.a. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.). Skarżąca podała, że w razie wątpliwości co do charakteru pisma organ powinien ją wezwać do jego sprecyzowania (art. 64 § 2 k.p.a.). O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa przez Burmistrza W. . Organ nie zrealizował w sposób prawidłowy i w ustawowo zakreślonym terminie wynikającym z art. 133 k.p.a. obowiązku przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy. Biorąc do tego pod uwagę okres bezczynności organu, który wynosi 2 lata, nie ulega wątpliwości, że organ naruszył prawo w sposób rażący. Do skargi dołączono m.in. ponaglenie z 16 października 2022r. i decyzję z 19 maja 2020r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się z twierdzeniem, że pismo z 30 czerwca 2020r. zatytułowane PETYCJA stanowiło odwołanie od decyzji Burmistrza W. z 19 maja 2020r. Pismo to zaadresowane zostało do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy W. i wskazano w nim, że dotyczy on konfliktu interesów pomiędzy "osiedlem H." a " osiedlem J. " z winy włodarzy miasta a ponadto wskazano na konieczność budowy drogi dojazdowej w pobliżu powstającego osiedla oraz podjęto kwestię projektu przeniesienia ekranu akustycznego i budowy skrzyżowania. Zdaniem organu analiza pisma nie budziła wątpliwości, że odpowiada dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach. Organ nie zgodził się z zarzutem, że nic nie zrobiono z tym pismem. Burmistrz W. otrzymał pismo do wiadomości. Z jego treści nie wynikało jakoby strona wyrażała niezadowolenie z decyzji, nie wspomniano w nim w ogóle o wydanej decyzji. W petycji wyrażono zarzuty wobec planu i koncepcji budowy skrzyżowania. Organ podał, że w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta zatem określiła jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest rzeczą wtórną i niejako konsekwencją przyjętej koncepcji inwestycji przez organ. Organ wyjaśnił, że Rada Miejska w W. uchwałą nr [...] z 30.09.2020r. rozpatrzyła przedmiotową petycję nr [...], o czym wnioskujący mieszkańcy osiedla "H." zostali poinformowani. Uchwała została zamieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej pod adresem [...] w zakładce Petycje. Organ podał, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2022, poz. 503) strony postępowania o wydaniu decyzji inwestycji celu publicznego zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej pod adresem [...]/w zakładce Urzędowa Tablica Ogłoszeń – Obwieszczenia Burmistrza oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w W.. Skarżąca została uznana za stronę i powiadomiona przez obwieszczenie, które zostało podane do publicznej wiadomości w dniu 16.04.2020r. Następnie w dniu 19.05. 2020r. również poprzez obwieszczenie zamieszczona została informacja o wydaniu w/w decyzji. Decyzja z 19.05. 2020r. stała się ostateczna i prawomocna w dniu 8.06.2020r. Organ wydający przedmiotową decyzję dopełnił wszystkich formalności wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zawiadomienia stron postępowania. Petycja, którą skierowano do Rady Miejskiej wpłynęła po stwierdzeniu ostateczności decyzji, biorąc choćby ten fakt pod uwagę trudno było uznać pismo wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania jako odwołanie. W piśmie z dnia 21.12.2022r. skarżąca podała, że organ nieprawidłowo potraktował jej pismo z 30.06.2020r. jako petycję w rozumieniu art. 2 usta. 3 ustawy z 11 lipca 2014r. o petycjach. Skarżąca i osoby czytelnie podpisane pod tym pismem nie domagają się zmiany przepisów prawa ani rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie życia zbiorowego czy wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Zdaniem skarżącej, jej pismo z 30 czerwca 2020r. winno być przez organ potraktowane jako odwołanie. Nadto podała, że nie miało miejsce prawidłowe obwieszczenie decyzji, nie zostało ono w ogóle obwieszczone w BIP organu. W sytuacji, gdy stronie nie doręczono decyzji lub doręczoną ją w sposób nieprawidłowy (z naruszeniem przepisów o trybie doręczeń) prowadzi do tego, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem w sprawa nie została wówczas załatwiona. Pismem z dnia 9.01.2023r. organ podał, że informacja o wszczęciu postępowania i wydania decyzji została przez obwieszenie zamieszczona prawidłowo. Pismem z dnia 3.02.2023r. skarżąca podała, że organ nie zadbał aby obwieszczenia zostały w prawidłowy sposób podane do publicznej wiadomości. Skarżąca ani inne strony składające odwołanie nie została poinformowana o rozpatrzeniu złożonej przez nich "petycji". W tym okresie obowiązywały obostrzenia związane z Covid – 19. Skarżąca ani inne osoby podpisane pod pismem nie stwierdzili, aby powołane przez Burmistrza obwieszczenie były umieszczone w BIP. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zwrócić także trzeba uwagę, że, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów szczególnych. W myśli art. 53 § 2b p.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła ponaglenie pismem z dnia 18 października 2022r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zwrócić trzeba uwagę, iż zarzut bezczynności dotyczył zdaniem skarżącej naruszenia art. 133 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W ocenie skarżącej złożone przez nią i dziewiętnastu mieszkańców osiedla H. do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy W. pismo z 30.06.2020r. (wpływ do urzędu Miejskiego w W.: 6.07.2020r. ) zatytułowane PETYCJA dotycząca konfliktu interesów pomiędzy osiedlem H. a osiedlem J. z winy włodarzy miasta jest odwołaniem od decyzji Burmistrza W. z dnia 19 maja 2020r. nr [...] ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy [...] w W. wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu, na działkach o numerach eweidencyjnych[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. nr [...] oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] obręb K., gmina W.. Organ pismo to rozpoznał jako petycję. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy pismo z 30. 06.2020r. stanowiło w istocie odwołanie od w/w decyzji z 19 maja 2020r. i czy organ pozostawał w bezczynności nie nadając pismu biegu. Słusznie skarżąca podała, że w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a., na wszelkich etapach tego postępowania o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna lub tytuł. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie czy niejednoznaczności podania, organ administracji publicznej winien udzielić stronie właściwych pouczeń i odebrać wyjaśnienia co do rzeczywistej treści żądania strony. Tym bardziej niedopuszczalna jest własna interpretacja przez organ administracji charakteru podania strony. Słusznie również podała w skardze obowiązki jakie ciążą na organie w związku z prawidłowym kwalifikowaniem pism, kierowaniem odwołań do organu II instancji, udzielenia pouczeń stronie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu z pisma zatytułowanego Petycja, podpisanego przez dwudziestu mieszkańców osiedla H., w tym skarżącą nie można było wywnioskować, że stanowi ono odwołanie od decyzji z 19 maja 2020r. Sformułowania zacytowane przez skarżącą w skardze nie wskazywały na intencję zaskarżenia decyzji z 19 maja 2020r. Petycja nawiązywała do kwestii ekranu dźwiękoszczelnego a także do lokalizacji skrzyżowania, które po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego było rozstrzygnięte decyzją z 10 sierpnia 2020r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z 30 czerwca 2020r. podpisujący go w żaden sposób nie nawiązali do wydanej decyzji z 19 maja 2020r. W tej konkretnej sprawie organ nie miał podstaw, by uznać, że każdy z podpisujących się pod pismem mieszkańców miał wolę wniesienia odwołania od decyzji. Odwołanie nie jest pismem sformalizowanym. Zgodnie z art. 128 k.p.a. nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Pismo z 30 czerwca 2020r. zawierało uzasadnienie, wskazywało na niezadowolenie mieszkańców osiedla H. ze zmiany charakteru ulicy [...], umieszczenia ekranu akustycznego czy innego umiejscowienia skrzyżowania. Nie odnosiło się do konkretnie wydanej decyzji, nie było adresowane do organu wydającego decyzję, zostało napisane i wpłynęło do urzędu po uprawomocnieniu się decyzji z 19 maja 2020r. W takiej sytuacji podnoszenie po upływie dwóch lat, że stanowiło ono w istocie odwołanie nie jest zasadne. Zasada informowania z art. 9 k.p.a. nie sprowadza się do udzielania fachowej pomocy prawnej i sugerowania stronom jakie czynności w sprawie winny podjąć. W toku niniejszego postępowania skarżąca kwestionowała dokonanie prawidłowych obwieszczeń o wydaniu decyzji, co wskazywało, że w/w petycja nie mogła być odwołaniem od decyzji, o której strona (jak twierdziła) nie wiedziała. W skardze podała, że organ z pismem z 30 czerwca 2020r. przez dwa lata nie zrobił nic, tymczasem pismo mieszkańców zostało rozpoznane przez organ jako petycja w 2020r. W aktach administracyjnych znajdują się informacje o dokonanych obwieszczeniach decyzji. Prawidłowość ich dokonania nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Warto jednak wspomnieć, że obwieszczeń dokonuje się przez określony czas i to, że obecnie nie znajdują się na stronach organu nie oznacza, że dwa lata temu nie były dostępne. Sumując, w niniejszej sprawie zarzut bezczynności organu okazał się nieuzasadniony. Organ rozpoznał we właściwym trybie pismo mieszkańców osiedla H., w tym skarżącej z 30 czerwca 2020r. i nie pozostawał w bezczynności. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.