III SAB/Po 105/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. R. i M. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia odwołania M. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. R. i M. R. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. R. i M. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania wywiedzionego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 1 kwietnia 2025 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. i M. R. złożyli do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosek z 3 września 2024 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie części działki o nr ewid.[...], obręb [...], gmina [...]. Decyzją z 1 kwietnia 2025 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem przepisanego terminu złożyła M. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Akta sprawy wraz z odwołaniem Burmistrz przekazał do Kolegium przy piśmie z 6 maja 2025 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 9 maja 2025 r. (k. 7 akt organu II instancji). Pismem z 13 maja 2025 r., powołując się na treść "art. 36 § 1 lub § 21" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) Kolegium zawiadomiło o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczyło nowy termin jej załatwienia wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie winno zostać wydane w ciągu 180 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W rozdzielniku do przedmiotowego zawiadomienia wymieniono jedynie odwołującą się, bez wskazania jej pełnomocnika. W aktach organu brak jest dowodów doręczenia przedmiotowego pisma. W skardze z 21 stycznia 2026 r. na bezczynność Kolegium skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie sprawy w terminie, stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd, a także o nałożenie grzywny na organ lub przyznanie odszkodowania za stracony czas. Jednocześnie skarżący wskazali, że wobec bezczynności organu skierowali w dacie 5 stycznia 2026 r. ponaglenie. Nie przyniosło ono oczekiwanych skutków, a organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia. Wskazano, że do dnia wniesienia skargi skarżący nie zostali poinformowani o sposobie załatwienia złożonego ponaglenia. Do skargi dołączono kserokopię ponaglenia wraz z dowodem nadania w placówce pocztowej. Decyzją z 18 lutego 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa została załatwiona ww. decyzją z 18 lutego 2026 r. W sprawie konieczne było uprzednie usunięcie braków formalnych odwołania na wezwanie Kolegium. Jednocześnie organ wskazał, że na terminowość załatwiania spraw rzutuje przede wszystkim duża liczba wpływających do organu spraw, niewspółmierna do możliwości orzeczniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji definiowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W takich okolicznościach stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W kontrolowanym postępowaniu skarżący złożyli pismo datowane na 2 stycznia 2026 r., stanowiące ponaglenie na bezczynność Kolegium. Tym samym strona skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność wynikający z art. 37 k.p.a. W konsekwencji, obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Sąd dostrzega przy tym, że ponaglenie opisane powyżej zostało przez skarżących skierowane do organu, na dowód czego jako załącznik do skargi przedłożono jego kopię wraz z dowodem nadania. Ponaglenie nie znajduje się w aktach organu odwoławczego, jednak okoliczność wniesienia ponaglenia nie została zakwestionowana przez Kolegium. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. W sprawie ze skargi na bezczynność rolą sądu administracyjnego jest skontrolować, czy w dniu jej wniesienia stan bezczynności istniał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2024 r. III OSK 1341/24 oraz wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd dostrzega, że w kontrolowanym postępowaniu, od dnia przekazania materiałów sprawy przez organ I instancji do Kolegium (9 maja 2025 r.) aż do 17 grudnia 2025 r., Kolegium w istocie nie podjęło żadnej czynności w celu rozstrzygnięcia odwołania strony. Akta organu II instancji zawierają: - niepodpisane odwołanie pełnomocnika M. K., datowane na 18 kwietnia 2025 r.; - pismo przewodnie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 6 maja 2025 r., zawierające datę wpływu do SKO przypadająca na 9 maja 2025 r.; - zawiadomienie z 13 maja 2025 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie; - pismo pełnomocnika odwołującej się z 23 maja 2025 r. w przedmiocie terminowości złożonego środka odwoławczego; - pismo pełnomocnika odwołującej się z 15 stycznia 2026 r., wraz z którym przedłożono pełnomocnictwo oraz podpisany egzemplarz odwołania z 18 kwietnia 2025 r.; - kserokopię wykazu stron postępowania; - decyzję organu odwoławczego z 18 lutego 2026 r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji z 18 lutego 2026 r. organ wskazuje, że w toku postępowania wezwał pełnomocnika odwołującej się do usunięcia braków formalnych odwołania. W aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika strony, wraz z którym braki te usunięto. W aktach organu nie ma natomiast dokumentów potwierdzających kierowanie do pełnomocnika samego wezwania, jak również potwierdzenia odbioru takiej korespondencji. Odpis wezwania datowanego na 17 grudnia 2025 r. wraz z dowodem jego doręczenia pełnomocnikowi odwołującej się organ przedłożył dopiero na wezwanie Sądu. Analiza akt sprawy i czynności podejmowanych w toku postępowania przez organ odwoławczy czyni w ocenie Sądu uzasadnionym podniesiony w skardze zarzut bezczynności. Postępowanie prowadzone przez Kolegium nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Dodatkowo, w treści zawiadomienia z 13 maja 2025 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie, organ wyznaczył termin zakończenia postępowania w ten sposób, że określił, iż rozstrzygnięcie w sprawie winno zostać wydane w ciągu 180 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Nie sposób przyjąć na podstawie materiałów z akt organu odwoławczego doręczenia przedmiotowego zawiadomienia stronom postępowania. W rozdzielniku do pisma wskazano jedynie odwołująca się, z pominięciem jej pełnomocnika oraz inwestorów. Akta nie zawierają jednak dowodu doręczenia tego pisma jakiejkolwiek stronie postępowania. Niezależnie od tego należy dostrzec, że upływ 180 dni od daty wydania tegoż zawiadomienia nastąpił 10 listopada 2025 r. (poniedziałek), pierwsza udokumentowana czynność organu nastąpiła 17 grudnia 2025 r., zaś decyzja organu rozstrzygająca w przedmiocie odwołania została podjęta dopiero w dacie 18 lutego 2026 r. Jak wskazano powyżej, już po złożeniu skargi na bezczynność (nadanej w dacie 21 stycznia 2026 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z 18 lutego 2026 r. nr [...], którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. W oparciu o analizę akt organu odwoławczego Sąd stwierdza, że od momentu wpływu odwołania, złożonego 22 kwietnia 2025 r. aż do wydania decyzji przez SKO, organ nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wskazuje na to brak dowodu doręczenia pisma (k. 9 akt organu) jakiemukolwiek podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu. Powyższe okoliczności wskazują, ze skarga mogła okazać się zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał. Ponieważ bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jak wskazuje się w judykaturze, jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to żądanie oparte na art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. staje się bezprzedmiotowe. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08). Wydanie decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, a przed wydaniem przez Sąd wyroku, nie czyni sprawy sądowoadministracyjnej bezprzedmiotową (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). Bezprzedmiotowość będzie zachodzić wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działania w sprawie. W świetle opisanego powyżej stanu faktycznego oraz oceny dokumentów ujawnionych w aktach sprawy Sąd doszedł od przekonania, że w toku postępowania Kolegium nie dopełniło obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., nie zawiadomiło stron postępowania o tym, że nie dochowa terminu załatwienia sprawy. Co istotne, w razie informowania strony o tym, że decyzja nie zostanie wydana na czas, organ II instancji mógłby skutecznie uchronić się od zarzutu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. III OSK 601/22). Skoro materiały sprawy wraz z odwołaniem znalazły się w dyspozycji Kolegium 9 maja 2025 r., to miesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art 35 § 3 k.p.a. upływał 9 czerwca 2025 r. Decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wniesionego odwołania zapadła 18 lutego 2026 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd stoi na stanowisku, że bezczynność Kolegium w kontrolowanym postępowaniu spełniała wszystkie wymienione przesłanki, uzasadniające stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Sąd odstąpił od przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalając skargę w tym zakresie jak w pkt 4 wyroku. Uprawnienie sądu do orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest środkiem dyscyplinowania organu i ma na celu doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Innymi słowy, o ile przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, powinna ona być zasądzana w tym tylko przypadkach, gdy jest to niezbędne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu. Ustawodawca nie zobowiązał przy tym do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, lecz jedynie uczynił to przedmiotem uznania sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej winna odbywać się każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Kolegium, już po wniesieniu skargi, wydało rozstrzygnięcie w kontrolowanym postępowaniu. Sąd doszedł do przekonania, że oczekiwany skutek w postaci wydania rozstrzygnięcia, dla osiągnięcia którego przewidziano instrumenty z art. 149 § 2 ziścił się w sprawie. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego rodzaju dodatkowych środków prawnych. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł uiszczony solidarnie przez skarżących.