II SAB/Sz 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. N., W. N. i M. J. na bezczynność Wójta Gminy Dobra w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza, że Wójt Gminy Dobra dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Dobra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Dobra do rozpoznania wniosku T. N., W. N. i M. J. z dnia 6 sierpnia 2024 r., IV. wymierza Wójtowi Gminy Dobra grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, V. zasądza od Wójta Gminy Dobra na rzecz skarżących T. N., W. N. i M. J. solidarnie 100 (sto) złotych, VI. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Pismem z dnia 16 grudnia 2025 r. T. N., W. N. i M. J. (dalej: "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy (dalej: "Wójt", "organ") w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wnosząc o stwierdzenie, że Wójt pozostaje w bezczynności, zobowiązanie go do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 14 dni, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że kolejne, wskazywane przez organ terminy załatwienia ich wniosku złożonego w dniu 6 sierpnia 2024 r. nie zostały dochowane. Ich zapytanie z dnia 24 lipca 2025 r. o stan realizacji wniosku i żądanie niezwłocznego wydania decyzji, pozostało bez odpowiedzi. Wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wskutek skargi skarżących na bezczynność i przewlekłość postępowania, miesięczny termin na załatwienie sprawy również nie został zachowany. Pomimo uchylenia przez Kolegium postanowienia o zawieszeniu postępowania, Wójt ponownie je zawiesił. Jak wynika z akt sprawy w dniu 6 sierpnia 2024 r. skarżący złożyli w organie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie G. w gminie D.. Wezwaniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. organ wezwał pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, co nastąpiło. Zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2024 r. organ poinformował strony o sporządzeniu pozytywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia pisemnych uwag i wniosków. Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2024 r. organ poinformował strony, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. w związku ze złożonymi uwagami stron postępowania, dlatego zakończenie postępowania nastąpi do dnia 31 stycznia 2025 r. Zawiadomieniami z dnia 30 stycznia 2025 r. organ poinformował strony o przeprowadzeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni, a także o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. Nowy termin załatwienia sprawy organ wyznaczył na 17 marca 2025 r. W dniach 19 i 28 lutego 2025 r. strony postępowania przedłożyły pisma obrazujące ich stanowisko w sprawie. W dniu 24 marca 2025 r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się do organu o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2025 r. organ ponownie poinformował strony o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. w związku z wystąpieniem do Komisji Budownictwa oraz Rady Sołeckiej o zajęcie stanowiska w sprawie, a nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 9 maja 2025 r. Komisja Budownictwa i Rozwoju Gospodarczego Rady Gminy D. na posiedzeniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. negatywnie zaopiniowała projekt czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach na [...] i [...] w obrębie G. z tego względu, że są to grunty rolne, a realizacja inwestycji przyczyniłaby się do niekontrolowanego rozpraszania zabudowy. Rada Sołecka Sołectwa G. nie zajęła stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 24 lipca 2025 r. wnioskodawcy zwrócili się do Wójta o niezwłoczne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dniu 18 sierpnia 2025 r. do Urzędu Gminy D. wpłynęła skarga T. N., W. N. i M. J. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta, skierowana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2025 r. Wójt zawiesił postępowanie administracyjne do dnia 5 lutego 2026 r., na podstawie art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."), argumentując to podjęciem w dniu 19 grudnia 2024 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego m.in. dla terenu obrębu G. i wyłonieniem wykonawcy celem sporządzenia projektu planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia 22 września 2025 r., nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązało Wójta do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt, a postanowieniem z dnia 17 października 2025 r., nr [...] uchyliło postanowienie Wójta z dnia 19 sierpnia 2025 roku o zawieszeniu postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. Wójt ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, do dnia 5 lutego 2026 r., z uwagi na trwającą procedurę planistyczną związaną z uchwaleniem planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wójt wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wynika z braków kadrowych, prac związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z bardzo dużej liczby wniosków o wydanie warunków zabudowy w ostatnim czasie. Spowodowane jest to nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zmianą zasad wydawania warunków zabudowy, która nastąpi po wejściu w życie planów ogólnych gmin. Zaistniała sytuacja spowodowała zwiększenie ilości składanych wniosków o ponad 200% w porównaniu do lat ubiegłych. Organ odwołał się również do art. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 1668, dalej: "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którym w okresie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej do dnia 31 grudnia 2026 r. bieg terminów o których mowa w art. 51 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie rozpoczyna się, a rozpoczęty przerywa się i terminy biegną na nowo od dnia 1 stycznia 2027 r. W załączeniu do pisma z dnia 2 kwietnia 2026 r. Wójt przedłożył uwierzytelniony odpis wydanej przez niego w dniu 27 marca 2026 r. decyzji nr [...] ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] w obrębie G. dla inwestycji polegającej na budowie czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest – stosownie do art. 52 § 1 i § 2 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. – uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu. Skarżący wymogu tego dopełnili, bowiem pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie ponaglenie (nazwane przez nich skargą na bezczynność i przewlekłość organu). Zaznaczyć należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20), a także niezależnie od tego, czy stanowisko organu będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13, wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Termin ustawowy na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni (art. 64 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze datę złożenia wniosku, termin ten upłynął z dniem 4 listopada 2024 r. Z tego względu Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził bezczynność organu, bowiem w terminie wynikającym ze wskazanych powyżej przepisów u.p.z.p., organ nie wydał decyzji ani nie zawiadomił skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie. Oceny tej nie może zmienić fakt powołania się przez organ w odpowiedzi na skargę na epizodyczną regulację art. 6 ustawy zmieniającej, ponieważ przepis ten wszedł w życie dopiero 9 grudnia 2025 r., a więc już po popadnięciu przez Wójta w zarzucaną mu bezczynność. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Wskazać bowiem należy, że organ nie tylko nie załatwił sprawy we wskazanym powyżej terminie, ale wielokrotnie go przekroczył. Sąd miał na uwadze, że również termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wskutek ponaglenia skarżących, nie został dochowany. Usprawiedliwieniem długotrwałego rozpoznania wniosku skarżących nie mogą być wskazywane w odpowiedzi na skargę braki kadrowe czy duży wpływ wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te stanowią sprawy wewnętrzne organu i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych. Pracę organu administracji publicznej należy tak organizować, aby zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli. Wskazać również należy na wyrażany w judykaturze pogląd, że nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 222/25). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania. Następnie organ z tych samych względów ponownie zawiesił postępowanie. Podkreślić należy, że już w listopadzie 2024 r. organ dysponował analizą urbanistyczną, a na początku grudnia 2024 r. uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia. Pomimo zgromadzenia niezbędnego do załatwienia sprawy materiału dowodowego decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana dopiero w dniu 27 marca 2026 r. Z uwagi na okres bezczynności i ewidentność uchybienia uzasadnione było wymierzenie grzywny, o czym Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł w pkt IV wyroku. Wymierzenie grzywny w wysokości 3000 zł – zdaniem Sądu – jest stosunkowo dotkliwe dla organu, uwzględnia charakter bezczynności, ale nie jest represją nadmierną i nieuzasadnioną. Kwota niższa jest ekonomicznie nieuzasadniona biorąc pod uwagę, że grzywna musi posiadać pewien ładunek dolegliwości. Brak było natomiast podstaw do przyznania sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wniosek skarżących w tym zakresie nie został uzasadniony, zaś suma pieniężna jest rodzajem zadośćuczynienia za krzywdę jakiej doznał skarżący na skutek zaniechania organu. Z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek przesłanki uzasadniające pozytywne orzeczenie w tym zakresie. Nadto, w ocenie Sądu, wymierzona grzywna spełni swoją rolę i dodatkowa sankcja w postaci sumy pieniężnej byłaby nieuprawniona w okolicznościach niniejszej sprawy. Dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt VI wyroku). Opisaną powyżej decyzją z dnia 27 marca 2026 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Oznacza to, że stan zarzucanej bezczynności organu ustał po wniesieniu niniejszej skargi. Powyższe przesądza o konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, bowiem zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania (pkt V wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.