III SAB/Łd 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie rozpoznania skargi na Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi postanawia: odrzucić skargę. d.j.

A.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie rozpoznania skargi na Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 19 stycznia 2023 r. wniósł skargę na Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi. 20 stycznia 2023 r. otrzymał "lakoniczne pismo W.IX.0511.1.2023". W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi wyjaśnił, że 19 stycznia 2023 r. do Sądu Okręgowego w Łodzi wpłynęła skarga A.M. na Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi I.M. dotyczącą niezadowolenia skarżącego ze sposobu rozpoznania jego wniosku z 8 stycznia 2023 r. o udostępnienie mu odpisu aktu oskarżenia przeciw niemu. Skarżący stwierdził, że w piśmie z 10 stycznia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na jego wniosek z 8 stycznia 2023 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi I.M. poświadczyła nieprawdę twierdząc, że Sąd Okręgowy w Łodzi nie dysponuje żądaną informacją, bowiem w systemie Sędzia2 nie odnotowano spraw procesowych z jego udziałem. Według skarżącego Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi "próbowała bezprawnie" zataić informację, o której udostępnienie wnosił. Pismem z 20 stycznia 2023 r. Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi poinformował skarżącego, że złożona przez niego skarga jest bezzasadna, bowiem w Sądzie Okręgowym w Łodzi nie toczy się przeciw niemu jakiekolwiek postępowanie karne. 2 kwietnia 2023 r. do Sądu Okręgowego w Łodzi wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Ponaglenie do załatwienia sprawy". Z jego treści wynikało, że było ono zaadresowane do Sądu Apelacyjnego w Łodzi, a jedynie przesłane za pośrednictwem Sądu Okręgowego i jest ono związane ze niezadowoleniem ze sposobu, w jaki zostały załatwione wniosek i skarga na Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Łodzi. Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi podniósł, że wobec treści art. 41b § 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 217), powoływanej dalej jako "u.s.p.", organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności prezesa sądu okręgowego jest prezes sądu apelacyjnego – kwestia działalności sądu nie podlega właściwości sądu administracyjnego, zatem skarga na bezczynność w rozpoznaniu skargi na Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi winna być uznana za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Bezpodstawny jest zarzut, że skarga z 19 stycznia 2023 r. nie została rozpoznana, bowiem już w piśmie z 20 stycznia 2023 r. skarżący został poinformowany, że w Sądzie Okręgowym w Łodzi nie toczą się wobec niego sprawy, w których występuje w charakterze oskarżonego. Wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 28/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.M., która dotyczyła "rzekomej" bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 8 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Jak zaś stanowi art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm. 5 ), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2021 r. poz. 1697 oraz z 2023 r. poz. 547); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 24 stycznia 2012 r., I OZ 544/11; z 17 lipca 2015 r., I OSK 1718/15). Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–3 zaskarżenie decyzji oraz postanowień. Oznacza to, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji administracyjnej, w związku z metodą klauzuli generalnej, na której zostało oparte określenie zakresu dopuszczalności ich zaskarżania, jest ograniczona tylko wyłączeniami właściwości sądów administracyjnych określonymi w art. 5. W odniesieniu do postanowień, oprócz powyższego wyłączenia w art. 5 spraw, w których sądy te nie są właściwe, mamy również do czynienia z zawężeniem wynikającym z postanowień art. 3 § 2 pkt 2-3, który ogranicza dopuszczalność zaskarżenia postanowień do określonych w nim kategorii. W tym samym ograniczonym zakresie dopuszczalna jest skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) związana z procesem podejmowania postanowień. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dopuszczalna jest natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących tych "innych aktów lub czynności", co do których w pkt 4 in fine została wyłączona dopuszczalność skargi. Nie ma przy tym wątpliwości, że aby uznać określone akty lub czynności za te, o których mowa w powyższych regulacjach, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków, określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 8 września 2017 r., I FSK 314/17). Przepis art. 3 § 2 pkt 9 został dodany do art. 3 § 2 p.p.s.a. na mocy art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej: "ustawa nowelizująca") w związku ze zmianą brzmienia pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. i obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja) wyjaśniono, że celem zmiany, o której mowa, jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, że zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. Zmiana ta uwzględnia też jedno z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej, którym jest kontrola "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli to nie jest niezbędne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przede wszystkim jednak wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest prowadzenie przez organ postępowania, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2017 r. I FSK 314/17, brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki. Interes prawny odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek. Nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność dotycząca rozpoznania skargi skarżącego z 19 stycznia 2023 r. Jak wynika z treści tej skargi, skarżący 8 stycznia 2023 r. złożył za pośrednictwem e-Puap wniosek "o udostępnienie informacji publicznej", "udostępnienie odpisu aktu oskarżenia" przeciwko niemu. W odpowiedzi otrzymał pismo "AXX.0144.8.2023" informujące go o tym, że Sędzia2 nie odnotował spraw procesowych z jego udziałem. Według skarżącego Wiceprezes Sądu Okręgowego I.M. miała poświadczyć nieprawdę na piśmie powołując się na Sędziego2 i tym samym zataić przed skarżącym informacje o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko jego osobie. Skarżący zażądał wyjaśnienia sytuacji i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędzi. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 10 stycznia 2023 r. nr A.XX.0144.8.2023 Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi odpowiadając na wniosek skarżącego z 8 stycznia 2023 r. poinformowała go o tym, że Sąd Okręgowy w Łodzi nie dysponuje żądaną informacją. W systemie Sędzia2 nie odnotowano spraw procesowych z jego udziałem. W piśmie z 20 stycznia 2023 r., nr W.XI.0511.1.2023 Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi odpowiadając na skargę z 19 stycznia 2023 r. stwierdził, że jest ona bezzasadna, gdyż skarżący nie jest oskarżonym przed Sądem Okręgowym w Łodzi. Sposób załatwienia wniosku skarżącego z 8 stycznia 2023 r. przez Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi był już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 28/23. Jak wynika z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 28/23 skarżący we wniosku z 8 stycznia 2023 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w Łodzi z żądaniem udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie odpisu aktu oskarżenia przeciw jego osobie, a pismo z 10 stycznia 2023 r. nr A.XX.0144.8.2023 Wiceprezes Sądu Okręgowego w Łodzi, którego dotyczyła skarga z 19 stycznia 2023 r., stanowiło odpowiedź na ten wniosek. Wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 28/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W wyroku tym sąd uznał, że wniosek z 8 stycznia 2023 r. dotyczył udostępnienia odpisu aktu oskarżenia, a organ nie miał obowiązku załatwienia wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź na ten wniosek została skarżącemu udzielona w piśmie z 10 stycznia 2023 r., które doręczono skarżącemu 13 stycznia 2023 r. Dostęp do dokumentu urzędowego jakim jest akt oskarżenia, tak co do jego treści, jak i postaci, może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania karnego. Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi nie był zatem zobowiązany do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie albo rozstrzygającego sprawę co do istoty lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga skarżącego z 19 stycznia 2023 r. nie spowodowała wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej i nie podlegała załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiot skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie nie mieści się więc w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani innych ustawach nie został bowiem nigdzie przewidziany tryb kontroli sądowoadministracyjnej działalności orzeczniczej sądów powszechnych oraz nadzoru administracyjnego. Według art. 9a § 1 i 2 u.s.p. nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku ich wewnętrznego urzędowania zapewniają prezesi tych sądów (nadzór wewnętrzny) oraz Minister Sprawiedliwości (nadzór zewnętrzny). Przy czym zewnętrzny nadzór administracyjny – w myśl art. 37f § 1 i 2 u.s.p. – obejmuje analizę i ocenę prawidłowości oraz skuteczności wykonywania przez prezesów sądów wewnętrznego nadzoru administracyjnego, a ponadto wykonywanie czynności niezbędnych ze względu na wystąpienie uchybień w działalności administracyjnej sądów, a także czynności koniecznych do wykonywania zadań związanych z reprezentowaniem Rzeczypospolitej Polskiej przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, w zakresie spraw dotyczących działalności sądów. Wskazać jednocześnie należy, że w myśl art. 41b § 3 u.s.p. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności prezesa sądu okręgowego jest prezes sądu apelacyjnego. Skarga na działalność prezesa sądu okręgowego podlega zatem rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych oraz wydanego na podstawie art. 41e tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie skarg i wniosków dotyczących działalności sądów powszechnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 524) a nie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów sąd stwierdził, że skarga nie dotyczy bezczynności w wykonywaniu zadań administracji publicznej w formach prawnych poddanych przez ustawodawcę kontroli sądowoadministracyjnej i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. d.j.