III SAB/Kr 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Zarządu Drogowego w D. postanawia: I. odrzucić skargę, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. N. - Kancelaria Adwokacka [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Ne bezczynność Zarządu Drogowego w D. W jej uzasadnieniu skarżąca podała, że jej skarga dotyczy niewydania przez organ decyzji administracyjnej podczas przebudowy drogi powiatowej dotyczącej nieodbudowania zjazdu na działkę nr [...] położonej przy ul. G. Wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia określonego działania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Drogowy w D podniósł, że wniesiona skarga jest całkowicie nieuzasadniona. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. M. G. została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, które zostały wyznaczone na dzień 15 grudnia 2015 r. M. G. pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. wniosła o nieprzeprowadzanie oględzin na działkach nr [...] i nr [...]. Organ przychylił się do wniosku strony jednocześnie wnosząc o jednoznaczne sprecyzowanie złożonego wniosku, gdyż w jednym z pism M. G. stwierdziła, że wnosiła o wydanie decyzji na remont istniejącego zjazdu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że skarga na bezczynność jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, wobec czego należało ją odrzucić. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W niniejszej sprawie M. G. zarzuca bezczynność Zarządu Drogowego w D polegającą w jej ocenie na niedobudowaniu zjazdu na działkę nr [...] po przeprowadzeniu remontu drogi. Podstawą żądania skarżącej stanowi przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei w myśl przepisu art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak wynika z cytowanych przepisów, wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani art. 29 ust. 2 ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 735/13). Zdaniem Sądu należy przy tym w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2191/10), zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz sprawy cywilnej. Analogiczne stanowisko zawarł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1215/11), wskazując, że czynność (w tym wypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) polegająca na odmowie wykonania zjazdu nie jest związana bezpośrednio z czynnościami zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych lecz wynika z działalności inwestycyjnej zarządcy drogi takiej jak budowa, przebudowa bądź remonty dróg. Przebudowa zjazdu przy okazji wykonywania przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Analiza treści skargi oraz powyższych przepisów prowadzi do konstatacji, że Zarząd Drogowy w D nie jest zobowiązany do wydania aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność. Z tego powodu powyższa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736 oraz CBOISA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a oraz § 4 ust. 1 i 2, § 21 ust 1 pkt 1 lit. c z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1801) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714).