III SAB/Kr 22/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 kwietnia 2023 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 2 miesięcy.

W dniu 7 września 2023 r. B. B. (dalej: "skarżąca") złożyła skargę na działanie pracowników Urzędu Miasta Krakowa Wydział Mieszkalnictwa w sprawie dotyczącej wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej z dnia 21 kwietnia 2023 r. oraz na bezczynność organu. W skardze skarżąca podniosła, że nie zgadza się z pozostawieniem wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej organ wadliwie przyjął, że brak zgody skarżącej na przeprowadzenie wizji lokalnej w lokalu, w którym mieszka skarżąca daje podstawę do pozostawienia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie została pouczona, że brak zgody na przeprowadzenie wizji lokalnej może być podstawą do pozostawienia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podstawą pozostawienia wniosku skarżącej o udzielenie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania był brak możliwości weryfikacji zamieszkiwania skarżącej na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 21 kwietnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (tj. braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości) oraz osiągania niskich dochodów. We wniosku skarżąca wskazała adres zamieszkania, adres korespondencyjny (odmienny od adresu zamieszkania), w K. Podniosła, że utrzymuje się emerytury, zamieszkuje w lokalu przy ulicy P. [...] w K., nie posiada tam jednak miejsca zameldowania. Oświadczyła, że głównym najemcą lokalu jest syn, który jest jego współwłaścicielem. Skarżąca oświadczyła, że pobiera emeryturę w wysokości 1235 zł, straciła pracę na ½ etatu i nie stać jej na wynajęcie lokalu. Wskazała, że aktualnie mieszka u syna i jego partnerki. Podniosła, że ma swoje problemy zdrowotne. Skarżąca wskazała, że dochód gospodarstwa domowego skarżącej za trzy miesiące poprzedzające miesiąc złożenia wniosku wyniósł z emerytury ZUS 4433,71 zł. Skarżąca dołączyła do wniosku potwierdzenia wypłaty emerytury za miesiąc styczeń, luty i marzec 2023 r. Oświadczyła, że nie posiada żadnych nieruchomości, ani mienia ruchomego. Z orzeczenia z dnia 9 listopada 2020 r. wynika, że skarżąca jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział XI Cywilny-Rodzinny z dnia 8 stycznia 2004 r. orzeczono rozwód skarżącej z J. B. (sygn. akt [...]). W dniu 27 kwietnia 2023 r. skarżąca została wezwana o uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez przedłożenie: kompletnie wypełnionej strony 3 wniosku mieszkaniowego, ponieważ skarżąca nie wypełniła osób zamieszkujących z nią w lokalu przy ulicy P., potwierdzenie odrzucenia spadku po zmarłym ojcu, ponowne wypełnienie stron 5 i 6 wniosku w zakresie warunków mieszkaniowo-technicznych zajmowanego lokalu z potwierdzeniem przez właściciela. Dokumenty powinny zostać przedłożone przez skarżącą w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, a nieuzupełnienie dokumentów w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżąca przedłożyła wypełnioną stronę 5 i 6 wniosku, wypełnioną stronę trzecią wniosku, przedłożyła również dokumentację potwierdzającą wszczęcie postępowania o odebranie od skarżącej oświadczenia o odrzuceniu spadku po zmarłym ojcu. Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. skarżąca została zawiadomiona, że z uwagi na trwające czynności wyjaśniające odpowiedź na wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej zostanie udzielona skarżącej do 14 lipca 2023 r. Pismem z dnia 12 lipca 2023 r. skarżąca została wezwana do osobistego stawiennictwa w Wydziale Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa celem złożenia wyjaśnień i oświadczeń koniecznych do dalszej realizacji wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Wskazano, że konieczne jest wcześniejsze telefoniczne ustalenie terminu spotkania, a brak jakiejkolwiek reakcji we wskazanym w wezwaniu terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z dołączonej do akt notatki urzędowej wynika, że w dniu 5 czerwca 2023 r. pracownicy Wydziału Mieszkalnictwa Miasta Krakowa udali się na wizję lokalną do mieszkania przy ulicy P. [...], ale nikogo w nim nie zastali. Z dołączonego do akt aneksu umowy o pracę z dnia 1 lipca 2023 r. wynika, że doszło do zmiany wymiaru czasu pracy skarżącej z pełnego etatu na 1/10 etatu oraz idącego za tym obniżenia wynagrodzenia. Z notatki urzędowej z dnia 19 lipca 2023 r. wynika, że skarżąca skontaktowała się z Wydziałem Mieszkalnictwa i umówiono spotkanie na dzień 1 sierpnia 2023 r. celem złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z oświadczenia skarżącej z dnia 1 sierpnia 2023 r. wynika, że jej centrum życiowe znajduje się terenie Gminy Miejskiej Kraków, stale zamieszkuje na terenie K., aktualnie mieszka w lokalu przy ulicy P. [...], nie posiada zawartej umowy najmu/użyczenia, zamieszkuje w nim od 2021 r., w miarę możliwości partycypuje w kosztach utrzymania lokalu. Część rzeczy skarżącej przechowuje znajoma przy ulicy B. w K. Z oświadczenia skarżącej z dnia 1 sierpnia 2023 r. wynika, że nie wyraża zgody na wizję lokalną w mieszkaniu przy ulicy P., ponieważ nie dysponuje kluczami do tego lokalu, klucze mają tylko syn i partner syna. Skarżąca od 8 do 15.30 jest w pracy w ochronie. Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Prezydenta Miasta Krakowa pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania w związku z brakiem możliwości pozyskania informacji koniecznych do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie zgodziła się na wizję lokalną w lokalu przy ulicy P., której celem miało być potwierdzenie zamieszkiwania przez skarżącą na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżąca wyjaśniła, że w sierpniu 2023 r. pracowała i nie miała kluczy do lokalu. Wyjaśniła, że istniała możliwość takiego uzgodnienia godzin wizji, aby nie kolidowały z jej pracą. Pełnomocnik organu podniósł, że wizja w lokalu nie musiała się odbyć w dniu wizyty skarżącej w urzędzie, jednakże musiała się odbyć w godzinach pracy urzędników od 7.30 do 15.30. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j., Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, CBOSA). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Dokonując oceny, czy Prezydent Miasta Krakowa pozostawiając wniosek skarżącej o przyznanie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania, dopuścił się bezczynności należało ocenić, czy w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa dopuszczalne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji gdy skarżąca odmówiła udostepnienia lokalu w ramach wizji lokalnej. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporna było wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (tj. braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości) oraz osiągania niskich dochodów. Bezsporne jest również, że skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej (k.19) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca braki te uzupełniła. Skarżąca została również wezwana (k. 8) do osobistego stawiennictwa w Wydziale Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa celem złożenia wyjaśnień i oświadczeń koniecznych do dalszej realizacji wniosku o pomoc mieszkaniową. W wezwaniu wskazano, że nieusprawiedliwiony brak jakiejkolwiek reakcji spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca stawiła się w Wydziale Mieszkalnictwa w dniu 1 sierpnia 2023 r. Z notatki urzędowej z dnia 5 czerwca 2023 r. wynika, że podjęto nieskuteczną próbę przeprowadzenia wizji lokalnej w mieszkaniu przy ulicy P. Materialnoprawną podstawę orzekania o przyznaniu pomocy mieszkaniowej mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków stanowią przepisy uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (tj. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2019 r., poz. 9006 ze zm., dalej: "uchwała") oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 725 ze zm., dalej: "u.o.p.l."). Przyznanie pomocy mieszkaniowej w postaci najmu lokalu socjalnego wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że spełnia kryterium dochodowe, nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz jego centrum życiowe znajduje się w Gminie Miejskiej Kraków. Zgodnie z § 2 pkt 19 uchwały posiadanie centrum życiowego w Gminie oznacza posiadanie centrum zamieszkania na terenie gminy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z § 13 uchwały osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania centrum życiowego w Gminie, a brak posiadania centrum życiowego w Gminie lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku. Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy jest złożony przez osobę zainteresowaną wniosek wraz z pełną dokumentacją, niezbędną do stwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów określonych uchwałą. Zgodnie z ust. 6 załącznika wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy. Jak stanowi § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały w przypadku złożenia wniosku, który nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w § 4 Wydział wzywa wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Zgodnie z ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, w celu stwierdzenia spełnienia kryteriów określonych niniejszą uchwałą, w toku postępowania, Wydział może wezwać wnioskodawcę lub każdą pełnoletnią osobę do przedłożenia wszelkich niezbędnych dowodów, a w szczególności dokumentów umożliwiających uzyskanie informacji o dochodach osiągniętych przez wnioskodawcę oraz wszystkie osoby pełnoletnie objęte wnioskiem. Zgodnie z § 6 załącznika nr 1 wezwanie powinno określać przedmiot i termin, liczony od dnia jego doręczenia, wraz z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych lub niestawiennictwo w zakreślonym terminie bez uzasadnionej przyczyny, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z § 1 ust. 6 wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania, po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy. W przypadku ponownego ubiegania się przez wnioskodawcę o najem socjalny lokalu, konieczne jest złożenie nowego wniosku. Zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały podstawą weryfikacji dochodu są dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, które umożliwiają określenie dochodu wszystkich pełnoletnich osób objętych wnioskiem. Dochody powinny być wykazane ze wszystkich źródeł ich uzyskiwania i udokumentowane w szczególności przez pracodawcę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Grodzki Urząd Pracy, Urząd Skarbowy, Ośrodki Pomocy Społecznej, Urząd Miasta Krakowa. Mając na względzie powyższe postanowienia uchwały oraz stanowiących jej część załączników, należy stwierdzić, że dążąc do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności – tj. spełnienia przez skarżącą kryteriów przyznania pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu socjalnego – określonego uchwałą kryterium dochodowego, kryterium braku tytułu prawnego do lokalu oraz zamieszkiwania na terenie Gminy Miejskiej Kraków, organ może żądać od osoby wnioskującej przyznanie pomocy mieszkaniowej wykazania wszystkich tych okoliczności. Należy jednak zwrócić uwagę, że uchwała w żadnym miejscu nie określa, aby podstawą ustalenia miejsca zamieszkania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miała być wyłącznie wizja lokalna przeprowadzona w lokalu. § 2 ust. 4 załącznika nr 1 stanowi, że w razie rozbieżności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania wnioskodawcy lub osób wymienionych we wniosku ocenie podlegają warunki panujące w miejscu zamieszkania. Tymczasem, w niniejszej sprawie brak było tego rodzaju rozbieżności, ponieważ skarżąca nie posiada miejsca zameldowania. Dodatkowo zauważyć należy, że skarżąca nie została wezwana do udostępnienia lokalu, ani pouczona, że brak udostępnienia lokalu będzie skutkował pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania. W ocenie Sądu trudno również uznać brak zgody na przeprowadzenie wizji lokalnej w zaproponowanych przez organ godzinach za brak formalny wniosku. Sąd zwraca uwagę, że skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku zgodnie z wezwaniem, stawiła się w Wydziale Mieszkalnictwa celem udzielenia dodatkowych wyjaśnień oraz informacji. Jeśli organ uznał je za niewystarczające – nie wykazujące mieszka zamieszkania na terenie Gminy Miejskiej Kraków - mógł wezwać skarżącą do wykazania miejsca zamieszkiwania poprzez inne dowody (choćby dokumenty z ZUS, US), a nie pozostawiać wniosek skarżącej o udzielenie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania. Na marginesie wskazać należy, że w uchwale chodzi o wykazanie, że Gmina Miejska Kraków jest centrum życiowym wnioskodawcy – skarżąca wskazała adres do korespondencji w Krakowie, odbiera pod nim korespondencję osobiście. Z przedłożonych dokumentów wynika ponadto, że leczy się w NZOZ w K. (k. 47), a orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane prze Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności w K. W ocenie Sądu niezasadne było pozostawienie wniosku skarżącej o udzielenie pomocy mieszkaniowej bez rozpoznania, brak było bowiem formalnego wezwania skarżącej do udostępnienia lokalu w trybie wizji lokalnej, brak pouczenia o skutkach braku możliwości jej przeprowadzenia. Sąd zwraca ponadto uwagę, że w świetle par. 5 załącznika nr 1 do uchwały organ może wezwać skarżącą o przedłożenie wszelkich dowodów niezbędnych do ustalenia spełnienia przesłanek udzielenia pomocy mieszkaniowej. W ocenie Sądu bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynikała z wadliwej oceny znaczenia wizji lokalnej dla ustalenia faktu zamieszkiwania na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego nie może być uznana za rażącą bezczynność wynikająca z wadliwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3337/15, CBOSA). Bezpodstawnie zatem Prezydent Miasta Krakowa pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, a zatem skarga na bezczynność okazała się skuteczna. Zwrócić należy uwagę, że ani przepisy u.o.p.l., ani przepisy uchwały nie zawierają odsłania do zastosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), a zatem brak było możliwości zastosowania wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.