III OSK 1217/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt: III SAB/Kr 30/22 w sprawie ze skargi E.L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 8 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/22, odrzucił skargę E.L. (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: organ) w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu, położonego przy ul. [...] w K., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że obecnie wniesiona skarga jest tożsama ze skargą wniesioną w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 93/21 i zdaniem organu winna ona być odrzucona z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia wniosku, organ przedstawił argumentację świadczącą o niezasadności skargi na bezczynność organu, a akcentującą brak kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, gdyż odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością o charakterze cywilistycznym i jako taka nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zastosowania w niniejszej sprawie nie znajdzie przepis art. 58 § 4 p.p.s.a., bowiem z powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania organu administracji, a więc sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. Wobec powyższego uprzednie odrzucenie przez Sąd postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 93/21, skargi skarżącej o tożsamej treści, nie tworzy sytuacji prawomocnie osądzonej sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, czego skutkiem byłoby z tego powodu odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji uznał, że niniejsza sprawa, której przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w zawarciu ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zauważył, że wniosek skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jego treścią było przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Sytuacja ta nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dotyczy uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, zawarcie umowy najmu (oświadczenie wynajmującego o zawarciu umowy najmu) nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy sprawa skarżącej należy do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a., a Prezydent Miasta Krakowa pozostaje w bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji w całości pominął okoliczność, iż potwierdzenie przez organ zasadności wniosku skarżącej nie powoduje bezpośredniego skutku cywilnoprawnego, a tego typu wypowiedź organu nie stanowi akceptu prowadzącego do zawarcia umowy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie podjął się oceny prawnej sytuacji, w której organ odmawia zawarcia umowy wskazując przekroczenie norm metrażowych, z dalszymi tego konsekwencjami. Odnosząc się do zawartego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia, że nawet pismo informujące o braku podstaw do zawarcia umowy najmu ma charakter oświadczenia właściciela należącego do sfery właścicielskiej, skarżąca kasacyjne zauważyła, iż organ nie wystosował odmowy zawarcia umowy najmu, lecz wysyła kolejne "niezobowiązujące" pisma, w których odmawia rozpatrzenia sprawy, pomimo wyraźnej informacji, że skarżąca nie ma możliwości ani eksmitowania byłego męża ani dostarczenia dokumentów dotyczących jego dochodów. Konkludując, skarżąca kasacyjnie podniosła, że o ile spełnienie wszystkich przesłanek do przywrócenia tytułu prawnego tworzy roszczenie o zawarcie umowy najmu, o tyle sytuacja odwrotna do tego rezultatu nie prowadzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te dopuszczają skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, jest prawidłowe, bowiem obejmuje materię o charakterze cywilnoprawnym. Powyższe prowadzi do konkluzji, że wniosek skarżącej o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mógł zostać załatwiony w sposób, który umożliwiałby kontrolę sądowoadministracyjną. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach i w przypadkach określonych w tej ustawie – zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2019 r. poz. 9006 ze zm.), która określiła zasady, na jakich są wynajmowane lokale, znajdujące się w dyspozycji Gminy. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Żądanie skarżącej nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania jej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w powołanej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Treścią żądania było przywrócenie tytułu prawnego do konkretnego, wskazanego lokalu poprzez zawarcie umowy najmu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zatem bezczynność organu obejmująca etap postępowania o charakterze cywilnoprawnym, tj. zawarcia umowy najmu lokalu. W konstrukcji uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości nie ma natomiast jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu w związku z wypowiedzeniem poprzednio zawartej umowy ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Co więcej, odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) – por. postanowienie NSA z 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 931/13 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl) Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz wbrew twierdzeniu zawartym w skardze kasacyjnej, w sytuacji, w której skarżąca w żadnej mierze nie kwestionuje umieszczenia jej lub braku umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ale domaga się bezpośrednio zawarcia samej umowy najmu, przyjmuje się, że nawet pismo informujące o braku podstaw do zawarcia umowy najmu ma charakter oświadczenia woli właściciela należącego do sfery właścicielskiej, a nie władczej, jednocześnie informującym, że właściciel nie zawrze umowy najmu z daną osobą. Kwestia oceny, z jakich powodów i na podstawie jakich przesłanek właściciel samorządowego zasobu mieszkaniowego nie chce zawrzeć umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku najmu nie następuje w trybie administracyjnym. Skoro skarżąca domaga się wprost zawarcia umowy najmu (a więc przyznania lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy Kraków), a substratem skargi czyni bezczynność w samym zawarciu takiej umowy, to należy uznać, że sprawa ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który jest wyznaczony treścią art. 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/22 odpowiada prawu, co powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną oddalił.