III SAB/Kr 183/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 lutego 2019 roku, nr [...] skargę oddala.

Pismem z dnia 9 września 2020 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r., nr [...], orzekającej o lokalizacji na czas nieokreślony zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. L, dz. ewid. [...], [...], [...] w O do nieruchomości stanowiącej działkę [...], [...] w O, zgodnie z przedłożoną mapą i wymienionymi w decyzji warunkami. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej - Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie [...]. Strona skarżąca wskazała, że wnosi skargę na przewlekłość postępowania SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy NR [...] z dnia 27.02.2019 r. zezwalającej na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. L działki nr ew. gr. [...], [...] oraz [...] w O do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. gr. [...] oraz [...] w O. Wydane w sprawie pismo z dnia 9.09.2020 r., znak [...], nie tylko nie załatwia sprawy, ale ze względu na swoje wady formalne i materialne nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Strona skarżąca wskazała, że podstawową formą działania administracji publicznej jest decyzja (postanowienie). Każdy wyraz woli organu, pomimo nie spełniania wymogów formalnych, jest decyzją, albowiem rozstrzyga w sprawie. W ocenie strony skarżącej tego przymiotu nie spełnia pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia 9.09.2020 r., albowiem: w wyniku złożonego wniosku (choć przez podmiot nieuprawniony, bowiem Burmistrz jest gospodarzem postępowania i nie ma przymiotu strony do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji) organ uprawniony w sprawie, a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze, winno wydać rozstrzygnięcie w myśl art. 158 ustawy z dnia 14.06.1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej powoływanej jako "k.p.a."); wydane rozstrzygnięcie powinno zawierać informację o prawnych możliwościach jego zaskarżenia (tych informacji nie zawiera wymienione wyżej pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego), a w ten sposób ograniczono istotne prawa stron; co prawda organ był związany treścią wniosku Burmistrza Miasta i Gminy, ale po wszczęciu postępowania i zbadaniu całości materiału dowodowego w sprawie jasne było, że decyzja w sposób rażący w innych aspektach narusza prawo, a zatem należało wszcząć postępowanie nadzwyczajne z urzędu; pismo podpisała osoba nieuprawniona (członek kolegium), a zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), Prezes kolegium kieruje pracami kolegium, a w szczególności: reprezentuje kolegium na zewnątrz. Strona skarżąca wniosła o nakazanie przeprowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w ocenie Kolegium zarzuty skargi są niezasadne i wniosło o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że pismem z dnia 9 września 2020 r. Kolegium zakończyło postępowanie wszczęte pismem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. (data prezentaty SKO) dotyczącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut przewlekłości postępowania, gdyż postępowanie zostało już zakończone pismem z dnia 9 września 2020 r. Organ nadto wskazał, że stronie skarżącej doręczono pismo z dnia 9 września 2020 r. w dniu 30 września 2020 r. Skarga na powyższe pismo została nadana za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 12 listopada 2020 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Odnosząc się zaś do zarzutu, iż pismo z dnia 9 września 2020 r. zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną, gdyż zgodnie z art. 11 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prezes kolegium reprezentuje kolegium na zewnątrz, organ wskazał, że przepis art. 11 ustawy nie odnosi się do działalności orzeczniczej kolegiów, lecz do innego rodzaju działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 2255/17) "należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11).". Tak czy inaczej o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania może być mowa wówczas, gdy mamy do czynienia z toczącym się postępowaniem administracyjnym, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, postanowienia lub podjęciem aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Żadna z wyżej wymienionych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie zostało bowiem do organu wniesione żądanie stwierdzenia nieważności decyzji przez legitymowany podmiot, co w sposób oczywisty rodziłoby po stronie organu obowiązek podjęcia działań mających na celu rozpoznanie tego żądania w trybie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Pismo organu I instancji informujące o możliwości zaistnienia przesłanek nieważności decyzji nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. i nie powoduje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w wewnątrzadministracyjnym trybie nadzwyczajnym weryfikacyjnym. Pismo to ma walor wyłącznie informacyjny. Organ mógłby po dokonaniu oceny prawidłowości decyzji pod kątem istnienia przesłanek jej nieważności wszcząć postępowanie z urzędu, jednakże nie jest do tego zobligowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło organowi I instancji odpowiedzi pismem z dnia 9 września 2020 r., w którym wskazało, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r., nr [...] orzekającej o lokalizacji na czas nieokreślony zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. L, dz. ewid. [...], [...], [...] w O do nieruchomości stanowiącej działkę [...], [...] w O zgodnie z przedłożoną mapą i wymienionymi w decyzji warunkami. Nie można mówić w ogóle o bezczynności czy przewlekłości postępowania, jeśli brak jest podstaw do jego prowadzenia. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu (czy też przewlekłości postępowania) w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. Myli się strona skarżąca twierdząc, że podstawową formą działania administracji publicznej jest decyzja (postanowienie) i że każdy wyraz woli organu, pomimo nie spełniania wymogów formalnych, jest decyzją, albowiem rozstrzyga w sprawie. Wydanie decyzji (postanowienia) jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy ustawodawca dopuszcza tę formę działania organu administracji publicznej. Zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. organy mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Dotyczy to w szczególności formy podejmowanych przez organ administracji publicznej działań. Kwestia istnienia sprawy administracyjnej (w tym wypadku sprawy o charakterze weryfikacyjnym) jest uzależniona od istnienia (lub nieistnienia) stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie określonej normy prawnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu następuje wówczas, gdy w ocenie organu sprawa administracyjna istnieje, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, gdyż organ doszedł do przekonania, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r., nr [...] orzekającej o lokalizacji na czas nieokreślony zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. L, dz. ewid. [...], [...], [...] w O do nieruchomości stanowiącej działkę [...], [...] w O zgodnie z przedłożoną mapą i wymienionymi w decyzji warunkami. Nadto należy podnieść, że strona skarżąca nie wykazała także legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co również prowadzić musiało do oddalenia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że strona skarżąca działała jako organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, gdyż uprawnienie do wniesienia skargi zyskałaby jedynie w razie brania udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie – jak już była mowa – postępowania administracyjne nie zostało skutecznie zainicjowane. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a.