III SAB/Kr 137/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej I. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych), V. oddala skargę w pozostałej części.

B. B. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na przewlekłość postępowania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej: Organ, PPIS w Krakowie) w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2016 r., co oznacza, że trwa już 10 lat bez jego prawomocnego zakończenia. Podała, że pierwsza z decyzji została uchylona z uwagi na nierzetelne prowadzenie postępowania przez organ, w szczególności brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jednakże pomimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy PPIS nie wykonał zaleceń zawartych w rozstrzygnięciu uchylającym, co doprowadziło do wydania kolejnej decyzji, która również została uchylona. Tym samym na kwiecień 2025 r. zostały wydane dwie decyzje uchylone w całości, co zdaniem Skarżącej świadczy o powtarzających się błędach organu oraz braku rzeczywistego dążenia do zakończenia sprawy. Dalej Skarżąca wskazała, że w dniu 3 sierpnia 2025 r. wniosła ponaglenie, jednakże nie doprowadziło to ani do przyspieszenia postępowania, ani do jego zakończenia. Podkreśliła, że Organ w sposób pozorny umożliwia stronie udział w czynnościach na odległość, jednak w praktyce działania te prowadzą do faktycznego uniemożliwienia jej udziału w postępowaniu. Skarżąca wskazała, że PPIS we wrześniu 2025 r. zmienił godziny czynności na 2 dni przed planowanym przesłuchaniem, nie uwzględniając stanu zdrowia Skarżącej (która przyjmuje silne środki przeciwbólowe wpływające na zdolność do koncentracji i rozumienia otoczenia) oraz konieczności odpowiedniego przygotowania się jej do udziału. Następnie przed kolejnym przesłuchaniem w dniu 18 listopada 2025 r. organ przesłał Skarżącej link, który okazał się wadliwy – uniemożliwiał on zabranie głosu. Pomimo zgłoszenia problemów na bieżąco na czacie oraz wnoszenia próśb o niezwłoczne przesłanie prawidłowego linku, którego wygenerowanie trwa kilka sekund, organ nie podjął działań naprawczych, a Skarżąca została wyłączona z udziału w czynności. W dalszym toku postępowania Skarżąca ponownie wnosiła o zapewnienie prawidłowego dostępu do czynności zdalnych, jednak organ na kolejne przesłuchania w dniach 20 i 21 listopada 2025 r. przysłał ten sam link, który uniemożliwił udział podczas pierwszego listopadowego przesłuchania. Zdaniem Skarżącej prowadziło to do systematycznego wykluczenia jej z udziału w postępowaniu. Ponadto w przypadku kolejnego wyznaczonego terminu przesłuchań w lutym 2026 r. Skarżąca z uwagi na stan zdrowia (ostra infekcja przebiegająca z wysoką gorączką) poinformowała organ z wyprzedzeniem o braku możliwości udziału oraz wniosła o zmianę terminu, jednakże organ dopiero po upływie około miesiąca wskazał na brak dostarczonego zaświadczenia lekarskiego i w związku z tym na brak podstaw do ponowienia przesłuchania. Skarżąca wyjaśniła, że informowała PPIS o braku możliwości dostarczenia w tamtym okresie jakiegokolwiek zaświadczenia, gdyż wizyta odbyła się w formie teleporady, i zadeklarowała dostarczenie takiego zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne do uwzględnienia wniosku o ponowne przesłuchanie – ale PPIS nie ustosunkował się do pisma Skarżącej ani nie wezwał jej do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego. Ponadto Skarżąca podniosła, że organ, pomimo posiadania pełnej wiedzy o jej stanie zdrowia oraz ograniczeniach wynikających z niepełnosprawności, a także pomimo posiadania zaświadczenia o zaleceniu prowadzenia przesłuchania w formie on-line, wzywa Skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 17 kwietnia 2026 r., podczas gdy dotychczas były przesyłane linki. Zdaniem Skarżącej nagłe odwołanie tej formy oraz odmowę przesłania linku z powodu rzekomego braku podstawy prawnej w k.p.a. należy ocenić jako działanie celowe i świadome, mające na celu uniemożliwienie Skarżącej udziału w przesłuchaniu. Takie postępowanie stanowi w jej ocenie kolejny przejaw przewlekłości, rażącego naruszenia zasad postępowania oraz świadomego utrudniania stronie korzystania z przysługujących jej praw. Podsumowując, Skarżąca wskazała, że przewlekłość postępowania wynika nie tylko z upływu czasu, lecz przede wszystkim z powtarzających się zaniechań organu, w tym niewykonywania zaleceń, braku sprawnej organizacji, nieuzasadnionego utrudniania Skarżącej udziału w czynnościach oraz niezbadania istotnych dowodów, jak chociażby Protokołu Powypadkowego, który od 2018 r. znajdował się w aktach, a którego organ nie zbadał. W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że w sprawie prowadzonej przez organ doszło do przewlekłości postępowania; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w określonym przez Sąd terminie; 3) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej dotyczącej Skarżącej. Wskazał, że na postępowanie to składają się trzy etapy. Pierwszy – biegł od dnia wszczęcia postępowania, tj. od 7 listopada 2016 r., kiedy to PPIS w Krakowie otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącej, do dnia jego zakończenia wydaniem przez PPIS w Krakowie decyzji administracyjnej z dnia 21 września 2018 r. nr 085/201, którą PPIS w Krakowie nie stwierdził u Skarżącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego okołostawowego zapalenia barku. Drugi – biegł od dnia 6 lutego 2019 r., tj. od dnia zwrotu akt sprawy przez organ II instancji, który w wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r., znak: NP.2332.19.2018, uchylił zaskarżoną ww. decyzję PPIS w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, do dnia jego zakończenia wydaniem w dniu 14 kwietnia 2025 r. decyzji administracyjnej nr 051/2025 o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej. Trzeci – rozpoczął się od dnia 30 czerwca 2025 r., tj. od dnia otrzymania akt postępowania z organu II instancji, który w wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej decyzją z dnia 5 czerwca 2025 r., znak: NP.9081.2.14.2025, uchylił zaskarżoną ww. decyzję PPIS w Krakowie nr 051/2025 z dnia 14 kwietnia 2025 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten etap postępowania jest w toku. PPIS podkreślił, że całe postępowanie prowadził w sposób rzetelny, nie pozostawiając bez analizy żadnego z licznych wystąpień Skarżącej, w tym także żadnego e-maila Skarżącej, czego dowodem są akta sprawy. Ponadto podjął wszelkie możliwe czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył także art. 36 k.p.a. oraz zapewniał Skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że Skarżąca była informowana o fakcie niezałatwienia sprawy, powodach niezałatwienia jej w terminach określonych w k.p.a. oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, mimo że zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Dalej organ opisał szczegółowo wszelkie podejmowane przez siebie czynności, w tym także te wykonywane stosownie do zaleceń MPWIS zawartych w decyzji z dnia 18 grudnia 2018 r. (w tym przesłuchania świadków, zwracanie się do właściwych jednostek orzeczniczych), podkreślając przy tym, że odpowiedź z Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. Nofera na pismo z 29 stycznia 2020 r. otrzymał dopiero w dniu 14 lutego 2025 r., a zatem czas oczekiwania na weryfikację orzeczenia lekarskiego z dnia 15 grudnia 2017 r. wynosił 5 lat (przy czym w tym czasie organ zwracał się 13-krotnie z zapytaniem do jednostek orzeczniczych, na jakim etapie jest postępowanie w przedmiocie weryfikacji wniosku). Dalej PPIS podał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w dniu 14 kwietnia 2025 r. wydał decyzję nr 051/2025 o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej MPWIS w Krakowie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, formułując następujące zalecenia: 1) dokonania ponownej oceny narażenia zawodowego z udziałem pracodawcy, pracownika oraz świadków; ustalenia wykonywanych przez pracownika czynności zawodowych, następnie ich chronometrażu oraz sposobu wykonywania pracy; 2) zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób – sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego z ustaleniem, czy sposób wykonywania pracy Skarżącej stwarzał ryzyko powstania choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku (poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych); 3) przekazania nowych istotnych informacji dotyczących narażenia zawodowego do MOMP oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z prośbą o ewentualną weryfikację wydanego przez MOMP orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej oraz w celu wydania kolejnej opinii przez IMP w Łodzi, biorąc pod uwagę ustalone warunki środowiska pracy; 4) dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wydania stosownej decyzji w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem całego zebranego materiału dowodowego, w tym uwag i wniosków Strony złożonych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego; 5) ustalenia stron postępowania, którym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych – przesłania decyzji pracodawcy/pracodawcom zatrudniającym pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał również na inne działania, jakie powinien podjąć PPIS w Krakowie, tj. m.in. zwrócić uwagę na skanowanie kodów – czy taką pracę wykonywała Skarżąca, w jakim okresie i ile czasu w ciągu zmiany roboczej – oraz na dokument w postaci protokołu powypadkowego (wypadek przy pracy w dniu 24 lutego 2012 r.), wyjaśnić przyczynę przyjęcia w tym dokumencie, iż Skarżąca zatrudniona jest w Dziale Metalowym na stanowisku Doradcy Handlowego, oraz poświęcić uwagę okresowi pracy Skarżącej w Dziale Metalowym (ustalić zakres faktycznie wykonywanych czynności oraz ich chronometraż, pomimo formalnego zatrudnienia na stanowisku koordynatora). PPIS, odnosząc się do powyższego, szczegółowo opisał podjęte do tej pory czynności w sprawie, mające stanowić realizację powyższych zaleceń, tj.: a) zwrócenie się do Skarżącej, jak i do byłego zakładu pracy Skarżącej (odpowiednio pismami z dnia 8 lipca 2025 r. i 11 lipca 2025 r.) celem uzyskania informacji, czy oprócz świadków wskazanych w wezwaniu żądają przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania świadka/świadków wcześniej niewymienionych lub nieprzesłuchiwanych na okoliczność złożenia wyjaśnień dotyczących czynności i sposobu wykonywania czynności przez Skarżącą; b) zwrócenie się do byłego zakładu pracy Skarżącej (w piśmie z dnia 11 lipca 2025 r.) o wyjaśnienie okoliczności i zapisów zawartych w Protokole Powypadkowym; ponadto w pismach tych organ informował strony o planowanym wydaniu zarządzenia w przedmiocie wyznaczenia terminu rozprawy, a następnie prowadził korespondencję ze Skarżącą, która sprzeciwiała się ponownemu przesłuchaniu świadków; c) wydanie w dniu 6 sierpnia 2025 r. zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy; d) liczną korespondencję prowadzoną ze Skarżącą w sprawie jej sprzeciwu w przedmiocie prowadzenia jednej rozprawy z udziałem 12 świadków z uwagi na jej stan zdrowia oraz rozmowę telefoniczną Skarżącej z pełnomocnikiem organu (w trakcie której została poinformowana, że w sytuacji, gdy stan zdrowia Skarżącej będzie tego wymagał, część świadków zostanie przesłuchana w innym terminie). Następnie, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów co do uniemożliwienia Skarżącej udziału w rozprawach, Organ wskazał, że błędne jest twierdzenie, iż we wrześniu 2025 r. na dwa dni przed rozprawą zmienił godziny rozprawy. Wyjaśnił, że w związku z brakiem odbioru wezwań przez część świadków zmianie uległa godzina rozpoczęcia rozprawy w dniach 25 i 26 września 2025 r. (odpowiednio: godzina 11:00 oraz godzina 9:30; pierwotnie były to odpowiednio godziny 10:00 oraz 9:00), przy czym czas rozpoczęcia rozprawy mieścił się w zaplanowanym przedziale czasowym, a sam termin rozprawy nie uległ zmianie. Nietrafny jest także zdaniem Organu zarzut dotyczący przesłania wadliwego linku. Skarżąca podniosła w rozmowie na czacie, że nie jest biegła w obsłudze komputera. Przesłany Skarżącej link dotyczył umożliwienia jej udziału zdalnie w rozprawie w dniach 18, 20 oraz 21 listopada 2025 r. Bezsporne jest, co Skarżąca potwierdza, że w dniu 18 listopada 2025 r. udało jej się dołączyć do spotkania za pośrednictwem platformy Microsoft Teams. Podczas rozmowy na czacie potwierdziła także, że obraz działał poprawnie (cyt.: "Widzę tylko pustą salę"), co potwierdza, iż link działał poprawnie. Kwestie techniczne sprzętu komputerowego, jego oprogramowania bądź ustawień systemowych pozostają poza sferą wpływu organu. Do akt załączono notatkę Kierownika Sekcji Informatycznej PSSE w Krakowie dotyczącą stanowiska kierownika IT wobec zastrzeżeń Skarżącej odnośnie do funkcjonowania linku do spotkania Microsoft Teams umożliwiającego jej udział zdalnie w rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. Kierownik Sekcji Informatycznej wskazał, że link został wygenerowany oraz wielokrotnie przetestowany i funkcjonuje prawidłowo. Odnosząc się do następnego zarzutu, dotyczącego przesłuchania świadka T. M. pomimo wniosku z dnia 20 lutego 2026 r. o odroczenie rozprawy administracyjnej zaplanowanej na dzień 23 lutego 2026 r. z uwagi na infekcję (uzupełnionego pismem z dnia 23 lutego 2026 r.), PPIS wyjaśnił, że wobec braku załączenia przez Skarżącą dowodów potwierdzających stan zdrowia uniemożliwiający uczestniczenie zdalnie w rozprawie organ nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy zarządzonej na dzień 23 lutego 2026 r. W związku z powyższym w dniu 23 lutego 2026 r. podczas rozprawy przesłuchano ww. świadka. Organ nie podzielił także zarzutu Skarżącej odnośnie do uniemożliwienia jej uczestnictwa w formie zdalnej w wyznaczonej na dzień 17 kwietnia 2026 r. rozprawie, w trakcie której miały być przesłuchane strony. Wyjaśnił, że poinformował Skarżącą, iż k.p.a. nie przewiduje formalnego uczestnictwa w rozprawie zdalnie, wyjaśniając przy tym, iż k.p.a. dopuszcza – w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody – dokonanie określonej czynności w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. PPIS wyjaśnił przy tym, że zapewnienie Skarżącej możliwości zdalnego uczestniczenia w rozprawach podczas przesłuchania świadków było wyjściem organu naprzeciw żądaniom Skarżącej, z uwagi na fakt, że obecność stron podczas przesłuchania świadków była nieobowiązkowa. Kolejno, analizując zarzut Skarżącej dotyczący "leżakującego w aktach od 2018 r." Protokołu Powypadkowego, Organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy choroby zawodowej Skarżącej, które odróżnić należy od postępowań w sprawach wypadków przy pracy. Wbrew stanowisku Skarżącej, jakoby stwierdzenie u niej choroby zawodowej uzależnione było od przyjęcia, że Skarżąca pracowała na stanowisku pracy podanym w ww. protokole powypadkowym z 2012 r., a nie w Karcie oceny narażenia zawodowego, przyjęcie, że Skarżąca pracowała na stanowisku doradcy handlowego, nie przesądza o podstawach do stwierdzenia choroby zawodowej. PPIS w Krakowie podkreślił przy tym, że swoje dotychczasowe rozstrzygnięcia oparł na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności orzeczeniach lekarskich, ich weryfikacjach przez jednostki orzecznicze oraz ocenie narażenia zawodowego, która uwzględnia faktyczne czynności zawodowe wykonywane przez Skarżącą. W decyzji z dnia 14 kwietnia 2025 r. skarżony organ wskazał, że na stanowiskach pracy Skarżąca wykonywała czynności związane z obsługą klienta, wydawaniem towarów klientowi, układaniem towaru na półkach, koordynowaniem pracy, przyjmowaniem i rozliczaniem reklamacji. Nadto w treści ww. decyzji PPIS w Krakowie zaznaczył, że podczas pracy Skarżąca podnosiła również produkty o różnej masie (w tym artykuły, które mogły ważyć ok. 20 kg), także z uniesionymi kończynami powyżej obręczy barkowych. Nieuprawnione jest założenie Skarżącej, że przyjęcie stanowiska pracy wskazanego w protokole powypadkowym z 2012 r. otworzyłoby drogę do formalnego uznania choroby zawodowej, której jednostka chorobowa została już potwierdzona przez trzy niezależne ośrodki medycyny pracy. Podsumowując powyższą kwestię, Organ wskazał, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy wskazuje, iż trzy niezależne jednostki orzecznicze zdiagnozowały u Skarżącej jednostkę chorobową, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jednakże nie rozpoznały u Skarżącej choroby zawodowej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej powyższe nie miało miejsca za sprawą stanowiska pracy wskazanego w decyzjach wydawanych dotychczas przez PPIS w Krakowie, lecz było wynikiem oceny chronometrażu czynności wykonywanych przez Skarżącą, które to czynności zostały rzetelnie i szczegółowo opisane przez skarżony organ. Jednostki orzecznicze orzekły, że czynności wymagające podnoszenia rąk powyżej obręczy barkowej Skarżąca wykonywała nie przez połowę zmiany roboczej, a jedynie przez około 25% czasu pracy każdego dnia, co w ocenie lekarzy orzeczników dyskwalifikuje Skarżącą do rozpoznania u niej choroby zawodowej w dotychczasowym przebiegu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, aktualnie postępowanie w sprawie choroby zawodowej jest w toku, tym samym nie sposób na ten moment przesądzić o wyniku jego zakończenia. MPWIS nakazał podjęcie dodatkowych działań przez skarżony organ, które to działania organ podejmuje. Dalej organ wyjaśnił, że na dalszym etapie PPIS w Krakowie ponownie wystąpi do jednostek orzeczniczych. Na ten moment nieuprawnione jest wypowiadanie się, jakie będzie stanowisko lekarzy orzeczników. Niemniej w przypadku zmiany stanowiska przez lekarzy orzeczników poprzez rozpoznanie u Skarżącej choroby zawodowej PPIS w Krakowie w drodze decyzji administracyjnej stwierdzi u Skarżącej chorobę zawodową. Mając powyższe na względzie, zdumienie organu budzą liczne wystąpienia Skarżącej kierowane do PPIS w Krakowie, w tym sprzeciwy Skarżącej, skargi i podważanie zasadności prowadzonych działań, które mają na celu rzetelne wyjaśnienie niniejszej sprawy, a w konsekwencji być może zmianę stanowiska lekarzy orzeczników (poprzez rozpoznanie u Skarżącej choroby zawodowej) i w konsekwencji jej stwierdzenie przez PPIS w Krakowie. PPIS w Krakowie ponownie wyjaśnił, że okoliczności i czas wykonania czynności diagnostyczno-orzeczniczych przez lekarzy orzeczników poszczególnych kompetentnych jednostek orzeczniczych pozostają poza sferą możliwego oddziaływania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i są od tych organów niezależne. Niemniej organ, nie pozostając bierny wobec braku odpowiedzi Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. Nofera (dalej: IMP w Łodzi), kierował do tejże jednostki oraz do MOMP liczne wystąpienia odnośnie do uzyskania informacji, na jakim etapie jest weryfikacja orzeczenia lekarskiego nr 986/303/2017/ChZ z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Podsumowując, organ wskazał, że aktualnie dokonywana jest szczegółowa analiza materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu w postaci uzyskanych wyjaśnień 10 świadków, celem zastosowania się przez PPIS w Krakowie do wskazań organu II instancji zawartych w decyzji administracyjnej z dnia 5 czerwca 2025 r. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2026 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Ponadto podniosła, że nowym faktem świadczącym o przewlekłości postępowania jest przewlekłość w przeprowadzeniu dowodu z powołanego przez nią świadka G. K. (wskazanego w piśmie Organu z dnia 8 lipca 2025 r.). Od tego czasu minęło 10 miesięcy, a organ nie podjął żadnej skutecznej czynności procesowej – nie wyznaczył terminu przesłuchania ani nie poinformował strony o stanie tego dowodu. Skarżąca wskazała również, że Organ wydał w dniu 20 kwietnia 2026 r. postanowienie odmawiające ponownego przesłuchania drugiego ze świadków Skarżącej – T. M., mimo że nieobecność strony w dniu 23 lutego 2026 r. była przez nią z wyprzedzeniem usprawiedliwiona poprzez podanie rzeczywistej przyczyny w postaci choroby przebiegającej z wysoką gorączką, bólem mięśni i dreszczami. Podała także, że przez platformę e-doręczeń przedłożyła zaświadczenie o odbytej wizycie, jednak organ, mimo świadomości treści załącznika, nie wezwał Skarżącej do usunięcia usterki technicznej, a zamiast tego wydał niezaskarżalne postanowienie, faktycznie eliminując jej dwóch kluczowych świadków poprzez zaniechanie powołania jednego i uniemożliwienie przesłuchania drugiego. Ponadto zdaniem Skarżącej wyrażone przez organ stanowisko o braku konieczności ponownego przesłuchania świadka z uwagi na brak wskazania przez Skarżącą nowych istotnych okoliczności jest rażąco sprzeczne z prawem. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2026 r. organ także podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz odniósł się do zarzutów Skarżącej wyrażonych w piśmie z dnia 4 maja 2026 r. Opisał m.in. przebieg korespondencji ze świadkiem G. K. oraz zawarte w postanowieniu MPWIS (uchylającym nałożoną na tego świadka grzywnę w związku z brakiem stawiennictwa na rozprawie) zalecenie rozważenia, czy konieczne jest powtórne słuchanie tego świadka, czy też wystarczający będzie dowód w postaci zeznania złożonego w 2017 r. Organ uznał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu oprze się na uprzednio złożonych przez tego świadka zeznaniach. Natomiast argumenty przemawiające za odmową powtórzenia przesłuchania świadka T. M. zostały przedstawione w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2026 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 13 maja 2026 r. Skarżąca wskazała, że nie podtrzymuje już zarzutu dotyczącego jej nieobecności przy wcześniejszych czynnościach przesłuchania świadków. W pozostałym zakresie swoją skargę podtrzymała w całości. W dalszych pismach procesowych z dnia 15, 19, 21 oraz 22 maja 2026 r. Skarżąca rozwijała swoją argumentację świadczącą w jej ocenie o przewlekłości postępowania (w tym m.in. o niewyznaczeniu przez organ w ciągu 5 lat oczekiwania na weryfikację orzeczenia z 2017 r. innej jednostki orzeczniczej), a także o nieprzekazaniu przez organ do WSA kompletnych akt sprawy. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2026 r. Skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej poprzez podwyższenie żądanej kwoty do 40.000 zł, podnosząc, że przy przekazaniu skargi Organ nie wykazał w aktach 5 pism Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania tego toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma natomiast znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła ponaglenie w dniu 3 sierpnia 2025 r., a zatem warunek formalny dopuszczalności skargi został spełniony. Przypomnieć również trzeba, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 973/19). Jednocześnie w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność (odpowiednio: przewlekłość) dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi, ponieważ w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej Skarżącej pozostawało w toku – po raz trzeci przed organem pierwszej instancji, wskutek kolejnej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., stosownie do których przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może orzekać na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do sedna. Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia; ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) – pkt 1; postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) – pkt 2. Ustawodawca rozróżnia zatem normatywnie dwie postaci opieszałości organu: bezczynność oraz przewlekłość, przy czym każda z nich ma odmienny zakres znaczeniowy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez organy postępowania w sposób przewlekły. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy ograniczyć do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok WSA w Gliwicach z 18 listopada 2022 r., sygn. II SAB/Gl 66/22). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek sprawnego działania administracji jest przy tym elementem prawa do tzw. dobrej administracji, znajdującego odzwierciedlenie zarówno w prawie unijnym, jak i w przywołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie można pominąć specyfiki postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Stwierdzenie choroby zawodowej wymaga zatem kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: rozpoznania choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, oraz ustalenia związku przyczynowego tej choroby z narażeniem zawodowym. Tryb postępowania określają przepisy powołanego rozporządzenia oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, przewidującego m.in. sporządzenie karty oceny narażenia zawodowego (§ 3 ust. 4). Istotne jest przy tym to, że właściwy państwowy inspektor sanitarny nie orzeka samodzielnie o medycznym rozpoznaniu choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydają lekarze zatrudnieni w uprawnionych jednostkach orzeczniczych I i II stopnia, a organ sanitarny jest tym orzeczeniem związany w zakresie rozpoznania medycznego. Nie dysponuje bowiem własnymi wiadomościami specjalnymi pozwalającymi na samodzielną weryfikację diagnozy lekarskiej. Rola organu sanitarnego koncentruje się natomiast na przeprowadzeniu i udokumentowaniu oceny narażenia zawodowego, to jest na rzetelnym ustaleniu warunków pracy, faktycznie wykonywanych czynności zawodowych, ich chronometrażu i sposobu wykonywania pracy, a następnie na dostarczeniu jednostkom orzeczniczym kompletnego i wiarygodnego materiału stanowiącego podstawę oceny medycznej. Ta specyfika ma dwojakie konsekwencje dla oceny sprawności postępowania. Z jednej strony organ sanitarny nie ma bezpośredniego wpływu na czas wykonywania czynności diagnostyczno-orzeczniczych przez jednostki orzecznicze i okresy oczekiwania na orzeczenia lekarskie nie mogą być automatycznie poczytywane na jego niekorzyść. Z drugiej strony to organ sanitarny odpowiada za tę część postępowania, która należy do jego wyłącznej kompetencji a więc za sprawne, kompletne i prawidłowe przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego oraz za takie zorganizowanie postępowania, aby całość sprawy zmierzała do zakończenia w rozsądnym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się w związku z tym, że sama długotrwałość postępowania w sprawie choroby zawodowej nie zawsze przesądza o jego przewlekłości, jeżeli wynika ona z obiektywnej złożoności sprawy, konieczności uzyskania specjalistycznych opinii medycznych albo z działania jednostek zewnętrznych, na które organ nie ma wpływu. Z drugiej jednak strony sądy administracyjne stwierdzają przewlekłość w sprawach chorób zawodowych wówczas, gdy organ mimo upływu wielu lat nie doprowadza do definitywnego wyjaśnienia sprawy, a kolejne decyzje są uchylane z powodu wad postępowania obciążających sam organ (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lipca 2025 r., sygn. III SAB/Gl 7/25). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym wyżej rozumieniu. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej zostało wszczęte w dniu 7 listopada 2016 r., z chwilą otrzymania przez PPIS w Krakowie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. Do dnia orzekania przez Sąd sprawa nie została prawomocnie zakończona. W tym czasie organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje odmowne: z dnia 21 września 2018 r. oraz z dnia 14 kwietnia 2025 r., przy czym obie zostały uchylone w całości przez organ odwoławczy, a sprawa dwukrotnie została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Obecnie postępowanie toczy się przed organem pierwszej instancji po raz trzeci. Sąd nie traci z pola widzenia, że proponowany przez organ podział postępowania na trzy etapy, wyznaczane datami zwrotu akt po kolejnych decyzjach kasatoryjnych, ma znaczenie porządkujące. Nie może on jednak prowadzić do fragmentaryzacji oceny. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem sposób prowadzenia jednej i tej samej sprawy administracyjnej – sprawy stwierdzenia choroby zawodowej Skarżącej – od jej wszczęcia do chwili orzekania. Dla strony postępowania nie ma znaczenia, na którym "etapie" sprawa się znajduje; znaczenie ma to, że nadal oczekuje ona na ostateczne rozstrzygnięcie o swoim żądaniu. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), musi zatem obejmować całościowo przebieg postępowania, z uwzględnieniem wszystkich jego stadiów. W ustalonym stanie faktycznym nie sposób mówić o bezczynności organu w ścisłym, opisanym wyżej znaczeniu tego pojęcia. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że organ podejmował liczne czynności: prowadził korespondencję ze Skarżącą i pozostałymi uczestnikami postępowania, przesłuchiwał świadków, zwracał się do jednostek orzeczniczych, kierował do nich zapytania o stan postępowania weryfikacyjnego, zawiadamiał stronę w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia, a po ostatniej decyzji kasatoryjnej z dnia 5 czerwca 2025 r. podjął czynności zmierzające do wykonania zaleceń organu odwoławczego, w tym wystąpił do Skarżącej i jej byłego pracodawcy o stanowisko w przedmiocie dowodów osobowych, zarządził przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przesłuchał świadków. Formalnie organ nie pozostawał więc w stanie bierności. Rzecz jednak w tym, że – jak wskazano wyżej – przewlekłość postępowania jest kategorią odrębną od bezczynności i obejmuje właśnie te sytuacje, w których organ, formalnie aktywny, prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny i nieskuteczny, a sprawa mimo upływu czasu nie zbliża się do zakończenia. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, o czym przesądzają łącznie trzy grupy okoliczności. Po pierwsze, o nieefektywności postępowania świadczy jego dotychczasowy rezultat. Obie wydane w sprawie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy z powodu wad postępowania wyjaśniającego. Szczególnie wymowna jest przy tym treść zaleceń sformułowanych w ostatniej decyzji kasatoryjnej MPWIS z dnia 5 czerwca 2025 r. Organ odwoławczy nakazał bowiem organowi pierwszej instancji dokonanie ponownej oceny narażenia zawodowego z udziałem pracodawcy, pracownika i świadków, ustalenie wykonywanych przez Skarżącą czynności zawodowych, ich chronometrażu oraz sposobu wykonywania pracy, sporządzenie karty oceny narażenia zawodowego zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2002 r., przekazanie nowych istotnych informacji jednostkom orzeczniczym, a nadto wyjaśnienie okoliczności wynikających z protokołu powypadkowego z 2012 r., znajdującego się w aktach sprawy od 2018 r., w tym rozbieżności co do stanowiska pracy Skarżącej, oraz ustalenie zakresu czynności faktycznie wykonywanych przez Skarżącą w Dziale Metalowym. Są to zagadnienia o charakterze podstawowym dla sprawy choroby zawodowej – dotyczą samego rdzenia oceny narażenia zawodowego, a więc tej części postępowania, która należy do wyłącznej kompetencji i odpowiedzialności organu sanitarnego. Skoro po niemal dziewięciu latach prowadzenia postępowania organ odwoławczy nadal stwierdza konieczność ustalenia rzeczywistego zakresu czynności zawodowych Skarżącej, ich chronometrażu i sposobu wykonywania pracy oraz odniesienia się do dowodu znajdującego się w aktach od wielu lat, to oznacza to, że materiał dowodowy sprawy w części pozostającej w gestii organu nie został przez ten czas uporządkowany i skompletowany w sposób wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Powtarzalność tego stanu rzeczy – dwukrotne uchylenie decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i ponowne formułowanie zaleceń dotyczących kwestii elementarnych – jest przejawem niesprawnego i nieskutecznego działania organu w rozumieniu przytoczonego wyżej orzecznictwa. Podobnie w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Gliwicach z 18 listopada 2022 r., sygn. II SAB/Gl 66/22, o przewlekłości przesądziło właśnie to, że zapadające rozstrzygnięcia uznawano w toku instancji za wadliwe, oparte na niewystarczających ustaleniach faktycznych, wskutek czego postępowanie toczyło się latami. Po drugie, przewlekłości postępowania dowodzi okres oczekiwania na weryfikację orzeczenia lekarskiego z dnia 15 grudnia 2017 r. przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Organ sam przyznał, że odpowiedź na swoje wystąpienie z dnia 29 stycznia 2020 r. otrzymał dopiero w dniu 14 lutego 2025 r., a zatem po upływie pięciu lat. Sąd dostrzega, że organ nie pozostawał w tym okresie całkowicie bierny, bo trzynastokrotnie zwracał się do jednostek orzeczniczych z zapytaniami o stan postępowania weryfikacyjnego i że czas wykonywania czynności diagnostyczno-orzeczniczych przez jednostki orzecznicze pozostaje formalnie poza sferą władczego oddziaływania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Okoliczności te łagodzą ocenę zachowania organu, ale nie zwalniają go z odpowiedzialności za sprawność postępowania, którego jest gospodarzem. W sprawie o tak długim toku, w której już wcześniej doszło do uchylenia pierwszej decyzji, organ powinien był w obliczu wielomiesięcznego braku odpowiedzi jednostki orzeczniczej – szczególnie aktywnie rozważyć dostępne środki organizacyjne wykraczające poza ponawianie rutynowych zapytań, w tym możliwość skierowania sprawy do innej uprawnionej jednostki orzeczniczej, jeżeli było to prawnie dopuszczalne, względnie co najmniej udokumentować w aktach sprawy, dlaczego takie rozwiązanie nie wchodziło w rachubę, oraz sygnalizować problem organowi nadzoru. Ponawianie samych zapytań o stan sprawy, które przez pięć lat nie przynosiły pożądanego rezultatu, nabiera z upływem czasu cech czynności pozornych, podtrzymujących formalną aktywność organu, lecz obiektywnie niezdatnych do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy. Analogicznie w orzecznictwie przyjęto, że organ prowadzący postępowanie nie może biernie akceptować braku reakcji podmiotów, do których się zwraca, lecz obowiązany jest weryfikować skuteczność własnych wystąpień i poszukiwać alternatywnych dróg usunięcia przeszkody, a zaniechanie w tym zakresie uzasadnia ocenę, że działania organu miały charakter pozorny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. II SAB/Kr 283/19). Po trzecie, przejawem przewlekłości aktualnym także w ostatnim stadium postępowania jest sposób procedowania w przedmiocie dowodu z zeznań świadka G. K. Świadek ten został wskazany w piśmie samego organu z dnia 8 lipca 2025 r., kierowanym do stron w związku z wykonywaniem zaleceń decyzji kasatoryjnej. Mimo to przez okres dziesięciu miesięcy do czasu podniesienia tej kwestii przez Skarżącą w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2026 r. organ nie przesłuchał tego świadka, nie wyznaczył terminu czynności ani nie poinformował Skarżącej o stanie tego dowodu. Dopiero w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2026 r., a więc już w toku postępowania sądowego, organ ujawnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zamierza oprzeć się na zeznaniach złożonych przez tego świadka w 2017 r. Niezależnie od merytorycznej oceny takiego zamierzenia dowodowego - która nie należy do niniejszego postępowania – stwierdzić trzeba, że pozostawienie zainicjowanej przez sam organ kwestii dowodowej bez rozstrzygnięcia i bez jakiejkolwiek informacji dla strony przez dziesięć miesięcy stanowi wykonywanie czynności w nadmiernie dużych odstępach czasu i narusza wynikający z art. 12 § 1 k.p.a. obowiązek wnikliwego i szybkiego działania. Jest to tym bardziej istotne na tle całości postępowania, że dotyczy jego trzeciego już stadium, w którym od organu należało oczekiwać szczególnej koncentracji materiału dowodowego i dyscypliny czasowej. Łączna ocena powyższych okoliczności a więc czasu trwania postępowania, dwukrotnego uchylenia decyzji z powodu wad postępowania wyjaśniającego dotyczących kwestii podstawowych, długotrwałego okresu wyczekiwania na stanowisko jednostki orzeczniczej bez sięgnięcia po środki wykraczające poza rutynowe monity oraz wielomiesięczne zaniechania dowodowe w ostatnim stadium sprawy – prowadzi do wniosku, że postępowanie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę Sąd obowiązany był jednocześnie stwierdzić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie organu było przewlekłe, jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z przekroczeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. także wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2026 r., sygn. II SAB/Gl 126/26). W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a kwalifikacja ta jest zasadna zwłaszcza wówczas, gdy opieszałość organu nosi cechy lekceważenia strony, celowego działania na jej niekorzyść albo całkowitej, wieloletniej bierności pozbawiającej stronę efektywnej ochrony prawnej. Odnosząc te kryteria do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzonej przewlekłości nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Przemawia za tym kilka względów. Przede wszystkim organ w toku całego postępowania nie pozostawał bierny. Akta sprawy dokumentują znaczną liczbę czynności procesowych i faktycznych: przesłuchania świadków, wystąpienia do stron i byłego pracodawcy Skarżącej, zarządzenie i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, obszerną korespondencję ze Skarżącą, w tym reagowanie na jej liczne wystąpienia, zawiadomienia kierowane do strony w trybie art. 36 k.p.a. oraz kilkanaście wystąpień do jednostek orzeczniczych w okresie oczekiwania na weryfikację orzeczenia lekarskiego. Postępowaniu organu można postawić zarzut nieefektywności i niedostatecznej sprawności, ale nie zarzut ignorowania sprawy czy lekceważenia strony. Odróżnia to niniejszą sprawę od spraw, w których sądy administracyjne przypisywały przewlekłości znamię rażącego naruszenia prawa z uwagi na wieloletnią, niemal całkowitą bierność organu, brak jakiejkolwiek inicjatywy procesowej i pozostawienie strony bez realnej ochrony prawnej. Ponadto na czas trwania postępowania w istotnym stopniu wpłynęły czynniki o charakterze obiektywnym, leżące poza sferą wyłącznego władztwa organu. Sprawa stwierdzenia choroby zawodowej jest sprawą złożoną dowodowo: wymaga rekonstrukcji warunków pracy i czynności zawodowych wykonywanych przez Skarżącą w odległej przeszłości, u pracodawcy, u którego Skarżąca zajmowała różne stanowiska, oraz oceny chronometrażu tych czynności, a nadto współdziałania z uprawnionymi jednostkami orzeczniczymi, których stanowisko w zakresie rozpoznania medycznego jest dla organu wiążące. Najdłuższy jednostkowy okres opóźnienia – pięcioletnie oczekiwanie na odpowiedź Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi – został wygenerowany przez podmiot zewnętrzny wobec organu, a organ, choć nie sięgnął po środki dalej idące, czego dotyczył postawiony wyżej zarzut, to jednak w tym czasie wielokrotnie monitował jednostki orzecznicze. Trzeba też odnotować, że część aktywności procesowej Skarżącej – w pełni zrozumiałej z punktu widzenia ochrony jej praw – obiektywnie wydłużała tok czynności, czego przykładem jest korespondencja dotycząca organizacji rozprawy z udziałem dwunastu świadków, uwzględniająca stan zdrowia Skarżącej i skutkująca rozłożeniem przesłuchań na kilka terminów. Okoliczności te nie usprawiedliwiają przewlekłości jako takiej, wpływają jednak na jej ocenę i sprzeciwiają się uznaniu jej za rażącą. Wreszcie zauważyć należy, że aktualnie postępowanie znajduje się w fazie realnie zmierzającej do zakończenia: organ wykonał znaczną część zaleceń decyzji kasatoryjnej z dnia 5 czerwca 2025 r., przeprowadził rozprawę i przesłuchania świadków, a według jego oświadczenia dokonywana jest analiza zgromadzonego materiału dowodowego, po której nastąpi ponowne wystąpienie do jednostek orzeczniczych. Nie jest to zatem stan paraliżu orzeczniczego ani obstrukcji, lecz stan opóźnionego, ale postępującego procedowania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku. Konsekwencją stwierdzenia przewlekłości w sprawie, która nie została zakończona, było zobowiązanie organu – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Określając długość tego terminu Sąd miał na względzie z jednej strony konieczność zdyscyplinowania organu i zapewnienia Skarżącej realnej perspektywy zakończenia wieloletniego postępowania, z drugiej zaś strony zakres czynności pozostałych do wykonania, w tym potrzebę sfinalizowania analizy obszernego materiału dowodowego oraz wystąpienia do jednostek orzeczniczych stosownie do zaleceń organu odwoławczego. Termin dwóch miesięcy, odpowiadający maksymalnemu kodeksowemu terminowi załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 k.p.a.), jest w ocenie Sądu terminem realnym i wystarczającym dla przeprowadzenia niezbędnych czynności i wydania rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu, że sprawa jest organowi od lat znana, a zasadnicze czynności dowodowe ostatniego stadium postępowania zostały już wykonane. Sąd zaznacza przy tym, że wyznaczony termin dotyczy wydania aktu przez organ pierwszej instancji i nie przesądza w żadnej mierze treści przyszłego rozstrzygnięcia, w szczególności tego, czy u Skarżącej zostanie stwierdzona choroba zawodowa – ocena ta pozostaje domeną organu, związanego stanowiskiem uprawnionych jednostek orzeczniczych w zakresie rozpoznania medycznego. Sąd uznał ponadto za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. i przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i mieści się w granicach sędziowskiego uznania, którego wykonanie wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Chodzi w niej przede wszystkim o zrekompensowanie stronie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku i dolegliwości, jakich doznała na skutek opieszałego działania organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za przyznaniem Skarżącej sumy pieniężnej przemawia przede wszystkim długi, łączny czas trwania postępowania oraz charakter sprawy, której ono dotyczy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej odnosi się bezpośrednio do sfery zdrowia Skarżącej, a jego wynik warunkuje możliwość ubiegania się o świadczenia związane z chorobą zawodową; tak długi stan niepewności co do rozstrzygnięcia jest dla strony obiektywnie dolegliwy. Dolegliwość tę pogłębiała konieczność wielokrotnego uczestniczenia w powtarzanych czynnościach dowodowych oraz angażowania się w obszerną korespondencję z organem w kolejnych stadiach postępowania. Z tych względów Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł, o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku. Kwota ta mieści się z wyraźnym zapasem w granicach zakreślonych przez art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i w ocenie Sądu stanowi odczuwalną, adekwatną rekompensatę dolegliwości wynikłych z przewlekłości, a zarazem realnie oddziałuje dyscyplinująco na organ. Żądana przez Skarżącą suma ostatecznie określona w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2026 r. na 40.000 zł jest natomiast zdecydowanie wygórowana. Po pierwsze, organ nie działał w sposób celowy czy nakierowany na naruszenie praw Skarżącej. Suma pieniężna w wysokości zbliżonej do górnej granicy ustawowej powinna być zastrzeżona dla przypadków opieszałości kwalifikowanej, noszącej cechy lekceważenia strony. Po drugie, istotna część łącznego czasu trwania postępowania przypada na okres oczekiwania na czynności jednostek orzeczniczych, a więc na okoliczności jedynie pośrednio obciążające organ. Po trzecie, Skarżąca poza odwołaniem się do samego czasu trwania postępowania i jego przebiegu nie wykazała skonkretyzowanych, dalej idących uszczerbków, które uzasadniałyby kompensatę w żądanej wysokości. Podsumowując. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, to jest w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie oraz częściowo w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej. Nie było natomiast podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani do przyznania sumy pieniężnej w żądanej przez Skarżącą wysokości i z tych względów w pozostałej części to jest w zakresie żądania stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej ponad kwotę 5.000 zł skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie V sentencji wyroku.