III SAB/Kr 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Starosty Myślenickiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 grudnia 2021 r. o anulowanie dokumentacji technicznej skargę odrzucić

Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu 6 czerwca 2022 r.) M. K., zwana dalej skarżącą, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Myślenickiego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów w przedmiocie działki ewidencyjnej nr 2 położonej w W., gm. W. W skardze tej zarzuciła również Staroście Myślenickiemu bezczynność w rozpoznaniu m.in. wniosku z dnia 11 grudnia 2021 r. o anulowanie dokumentacji technicznej opracowanej przez geodetę mgr inż. K. T. i mgr inż. T. G. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. sprawa na bezczynność Starosty Myślenickiego w rozpoznaniu wskazanego powyżej wniosku została wyłączona ze sprawy prowadzonej pod sygn., akt III SAB/Kr 64/22 i zarejestrowana jako odrębna sprawa pod sygn. akt III SAB/Kr 109/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa sądowo administracyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec postanowień art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, oprócz kontroli decyzji i postanowień oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Mając na uwadze obowiązujące regulacje prawne – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga skarżącej na bezczynność Starosty Myślenickiego w rozpoznaniu m.in. wniosku z dnia 14 października 2021 r. - jest zdaniem Sądu – niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych zarazem. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sąd administracyjny, sprawując kontrolę administracji publicznej, orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.; § 2a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Skoro skarga na bezczynność, zgodnie z postanowieniami przytoczonego art. 3 § 2 P.p.s.a., przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - a kwestia anulowania dokumentacji technicznej, opracowanej przez wskazanych geodetów, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak tego domagała się skarżąca, nie jest zaskarżalną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani nie jest tą czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w pkt 9 § 2 art. 3 P.p.s.a. - to skarga skarżącej zarzucająca Staroście Myślenickiemu bezczynność, polegającą na niezałatwieniu wniosku 11 grudnia 2021 r. o anulowanie dokumentacji technicznej opracowanej przez geodetę mgr inż. K. T. i mgr inż. T. G. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest z tego właśnie powodu niedopuszczalna. Po pierwsze, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990) nie przewidują takiej czynności, jak "anulowanie dokumentacji technicznej". Co najwyżej może dojść do wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych jako efekt uruchomionego postępowania weryfikacyjnego, które wówczas przekształca się z postępowania wewnętrznego w postępowanie administracyjne (art. 12b ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Notabene decyzję taką może zaskarżyć jedynie w ramach przysługujących środków zaskarżenia (odwołaniem) jedynie wykonawca prac geodezyjnych, czy też zwalczać stan bezczynności organu środkami z art. 37 k.p.a. w ramach prowadzonego postępowania weryfikacyjnego prac geodezyjnych przyjmowanych do zasobu. To wykonawca prac geodezyjnych jest wyłącznie stroną takiego postępowania. Ponadto podnieść również należy, że w ramach weryfikacji przedłożonej dokumentacji brak jest podstawy prawnej upoważniającej starostę do dokonywania kontroli w zakresie legalności i rzetelności wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych. Zgodnie z art. 7b Prawa geodezyjnego i kartograficznego kontrola taka należy do kompetencji wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. (por. D. Felcenloben, Procedury Geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, WoltersKluwer, warszawa 2019 r., s. 547 i s. 551). Z tych również i aspektów podmiotowych skarżąca nie mogła zarzucać bezczynności staroście, gdyż nie jest stroną postępowania weryfikacyjnego, ani w kompetencji starosty nie mieści się też ocena legalności i rzetelności pracy geodezyjnej, czy kartograficznej. Po drugie, najistotniejsze czynność "anulowania dokumentacji technicznej" nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a w konsekwencji również i na bezczynność, gdyż ta przysługuje tylko w kategorii wyszczególnionych spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 18/16). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2201/13, CBOSA, nawet czynność przyjęcia dokumentacji do zasobu nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym wskazał, że: "W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19.4.2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne (...). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa" (por. też np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 731/18; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1251/14, CBOSA). Skoro sama czynność - przyjęcia dokumentacji do zasobu - nie jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, bo jak zasadnie wskazał WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1534/21 "Niepodobna zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku – takim związku, który można by opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.(...), to tym bardziej nie jest taką czynność "anulowania dokumentacji technicznej." Z pism skarżącej, wynika, że zdaje się upatrywać owego "uprawnienia lub obowiązku" w prawie własności. Należy jednak podkreślić, że, od tego, czy taki bądź inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu – wspomniane prawo w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Wspomniana czynność nie zamyka ani w żaden sposób nie ogranicza właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic danej nieruchomości. A takie możliwości, nie wyłączając drogi sądowej, przecież istnieją. To z powyższych względów skarżąca próbuje kwestionować zasadność przyjęcia wskazanej dokumentacji do zasobu w drodze skargi na bezczynność organu zarzucając mu, że nie rozpatrzył wniosku o "anulowanie dokumentacji technicznej." "Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie, czy dana czynność (kategoria czynności) jest objęta hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., innymi słowy, czy jest formą działania administracji, o której mowa w tym przepisie – musi nastąpić niejako in abstracto, na podstawie przepisów, które tę czynność w sensie prawnym kreują i które zarazem statuują odnoszące się do niej reguły konstytutywne. Pośród tych reguł konstytutywnych wyróżnia się reguły konstrukcyjne, które wskazują podmiot kompetencji i substrat materialny danej czynności, i reguły konsekwencyjne, które wskazują jej skutek (zob. S. Czepita, Reguły konstytutywne a zagadnienia prawoznawstwa, Szczecin 1996, passim, zwłaszcza s. 148) – tu liczą się przede wszystkim te drugie. Słowem, określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a odpowiedź na to pytanie nie zależy od okoliczności konkretnego przypadku (konkretnej sprawy). Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (to może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną"); (por. WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1534/21). W konsekwencji wyłączona jest więc możliwość zarzucalności bezczynności organu w tym zakresie. Skarga na bezczynność jest bowiem pochodną spraw wskazanych w pkt 1-4 oraz pkt 9 § 2 art. 3 P.p.s.a. W takim stanie rzeczy w sytuacji niedopuszczalności skargi z innych przyczyn, wobec postanowień art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), orzekł, jak w sentencji postanowienia.