III SAB/Gl 336/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 25 czerwca 2023 r., uzupełnionym 26 czerwca 2023r., D. R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. (dalej: organ) o dostęp do informacji publicznej tj. o kopie faktur dokumentujących sprzedaż usługi administrowania wspólnotami mieszkaniowymi wystawionymi przez Miejski Zespół Gospodarki Lokalowej i Administracji w K., który pełni w tych wspólnotach mieszkaniowych funkcje administratora Wspólnot Mieszkaniowych, a sprzedawcą usługi administrowania jest Gmina [...]. Wnioskodawca powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych zażądał od organu przesłania kopii wszystkich faktur spełniających jednocześnie następujące kryteria: - Faktury zostały wystawione przez Miejski Zespół Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. za okres luty - 2023 r. - Faktury dotyczą usługi administrowania wspólnotami mieszkaniowymi świadczonej przez samorządowy zakład budżetowy jakim jest Miejski Zespół Gospodarki Lokalowej i Administracji w K., który w tych wspólnotach pełni tylko i wyłącznie funkcje Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej a dana wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz (zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali) przez Zarząd Właścicielski (zazwyczaj są to sąsiedzi z budynku wielorodzinnego) wybrany zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali. - Usługa którą dokumentuje faktura sprzedażowa została zlecona przez daną Wspólnotę Mieszkaniową. - Faktura dotyczy wspólnoty mieszkaniowej, w której wykupiono już wszystkie mieszkania komunalne i Gmina [...] nie posiada w tej wspólnocie już mieszkań komunalnych. Listę 58 takich Wspólnot Mieszkaniowych zamieścił poniżej. - Pobrane przez samorządowy zakład budżetowy, pełniący w tych Wspólnotach Mieszkaniowych funkcje Administratora Wspólnot Mieszkaniowych, wynagrodzenie zostało udokumentowane fakturami sprzedażowymi, w których w polu "Nazwa usługi/towaru" zdefiniowano jako Opłata za administrowanie wspólnotą za luty 2023 rok. W dniu 6 lipca 2023 r., wnioskodawca otrzymał od organu kopie faktur, ale ze zanonimizowanymi danymi z pola "Nabywca" odnoszące się do adresu budynku wspólnot mieszkaniowych. Wnioskodawca pismem z 11 lipca 2023 r. wezwał organ do udostępnienia wnioskowanej informacji w pełnym, tj. niezanonimizowanym zakresie, albo do wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji. Adresy budynków wspólnot mieszkaniowych są jedną z rodzaju informacji z faktury, którymi jest szczególnie zainteresowany. Organ, pismem z 17 lipca 2023 r. zawiadomił skarżącego, że zawnioskowane przez niego informacje, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, na wcześniejszą korespondencję w sprawie, tj. pismo Nr [...] z 6 lipca 2020 r., w którym przedstawił uzasadnienie anonimizacji. Pismem z 15 października 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że prawidłowe jest zakończenie sprawy bez pełnego udostępnienia wnioskowanej informacji, ani wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie ustawowo przewidzianym. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że informacja dotycząca danych nabywcy faktur wystawionych przez organ z tytułu administrowania wspólnotami mieszkaniowymi nie jest informacją publiczną, o czym poinformował skarżącego. Przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest bezczynność organu w udzieleniu informacji, o którą skarżący wystąpił do organu w dniach 25 i 26 czerwca 2023 r. oraz 6 lipca 2023 r., i której nie otrzymał do dnia złożenia skargi. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2022r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, powinien jej udzielić w terminie 14 dni, o czym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy i niewyczerpujący. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprawdzie nie definiuje i nie wymienia żadnych organów władzy publicznej, jednak utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Nie ulega w sprawie wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest zatem, że w niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Pozostaje zatem ustalić, czy żądana informacja stanowiła informację publiczną. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei, sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, w kontrolowanej sprawie, organ prawidłowo stwierdził, że żądanie skarżącego dotyczące ujawnienia danych podmiotów niepublicznych tj. Wspólnot Mieszkaniowych, którymi organ administruje i na rzecz których wystawia faktury za wykonywane usługi nie dotyczy informacji publicznej. Organ już we wcześniejszej korespondencji wysłanej skarżącemu tj. w piśmie z 6 lipca 2020 r. (Sądowi znanej z urzędu jako zawartej w aktach administracyjnych przedstawionych do sprawy, sygn. III SAB/Gl 387/23) odnośnie anonimizacji dokumentów wskazał na wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., sygn. II SA/Wa 1373/13. NSA w wyroku z 3 października 2014 r., sygn. I OSK 475/14, jako Sąd II instancji podzielił stanowisko Sądu I instancji i stanowisko organu, że udostępnienie informacji zawierającej dane (adres/ nazwę) wspólnoty mieszkaniowej prowadziłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych tworzących wspólnotę mieszkaniową. W sprawie o podobnym charakterze szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 781/17 (dostępny bazie CBOiSA). Stanowisko i argumentację NSA wyrażone w ww sprawach, Sąd orzekający w całej rozciągłości podziela. W szczególności należy stwierdzić, że informacja dotycząca wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu który nie dysponuje majątkiem publicznym nie stanowi informacji publicznej. Zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie wchodzi w zakres zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Zatem informacje dotyczące wspólnoty mieszkaniowej nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ w kontrolowanej sprawie udostępnił skarżącemu faktury wystawione za wykonywane usługi administrowania, ale prawidłowo uznał, że dane (adresy/nazwy) wspólnot mieszkaniowych pozwalające na określenie kosztów administrowania ponoszonych przez konkretne wspólnoty mieszkaniowe nie są informacją publiczną. Organ nie pozostawał przy tym w bezczynności, bowiem udostępnił skarżącemu wystawiane przezeń faktury za usługi administrowania, po czym odnosząc się do kolejnego wniosku poinformował skarżącego, że ujawnienie adresów poszczególnych wspólnot będącymi nabywcami, nie jest informacją publiczną. Sąd w pełni podziela to stanowisko. Podsumowując, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, bowiem nie miały w sprawie zastosowania. Z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ niezwłocznie przekazał skarżącemu żądane faktury, a w odpowiedzi na kolejny wniosek o ujawnienie nabywców tych faktur z zachowaniem 14-dniowego terminu poinformował skarżącego, że żądanie tych danych, nie jest informacją publiczną. W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego w wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 4422/21, którym nie był związany w przedmiotowej sprawie. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że pytanie o dane podmiotu prywatnego jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa nie jest informacją publiczną, której odmowa udostępnienia wymaga wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezzasadne, wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.