IV SAB/Wa 227/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. I. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ([...]) 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku S. I. o udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...], o której mowa w pkt 1 (pierwszym) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku S. I. (dalej: "skarżący" lub "pracodawca") o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. II.1. W dniu 5 października 2020 r. skarżący, jako podmiot powierzający wykonywanie pracy, wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla N. S.. W dniu 15 listopada 2020 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji, zaś w dniu 28 grudnia 2020 r. wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A. Ostatecznie, decyzją z [...] stycznia 2021 r. organ wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. III.1. We wskazanej wyżej skardze, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący oświadczył, iż złożył wniosek o udzielenie zezwolenie o pracy dla cudzoziemki która przed tym była już zatrudniona w jego gospodarstwie domowym. Okres poprzedniego zezwolenia ustał w dniu 30 listopada 2020 r. Dodał przy tym, że po tym dniu cudzoziemka miała obowiązek wyjechać z Polski a później otrzymać wizę krajową na podstawie nowego zezwolenia, przyjechać i zostać zatrudniona na kolejny okres. W ocenie skarżącego, ze względu na rażącą bezczynność Wojewody w wydawaniu zezwoleń, skarżący nie ma możliwości zatrudnienia pracownika a pracownik nie ma możliwości przyjazdu do Polski. Skarżący regularnie od kilku lat zatrudnia pracownika w swoim gospodarstwie domowym, rozlicza się terminowo w ZUS oraz Urzędem Skarbowym, dba o to aby jego pracownik był obeznany ze swoimi prawami i obowiązki będąc w Polsce. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jak wskazał ww. organ, liczebność spraw rozpoznawanych w ramach powierzonych mu obowiązków oraz okres pandemii uniemożliwił terminowe załatwienie sprawy. Dodatkowo, zarzucił stronie skarżącej, że w żaden sposób nie uprawdopodobniła (nawet nie podjęła takiej próby) powstania szkody w związku ze sprawą, która jest przedmiotem skargi, co samo w sobie dyskwalifikuje jej wniosek o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do konsekwencji wydania przez Wojewody zezwolenia z 7 stycznia 2021 r. Orzeczenie to kończy postępowanie przed organem, które zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak oddalenia a limine skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega bowiem oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję lub postanowienie kończące postępowanie (por. np. wyrok NSA z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; uchwałę składu 7 sędziów NSA 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19; wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu 28 grudnia 2020 r., a więc przed wydaniem decyzji z 7 stycznia 2021 r. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). Analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności (w podanym wyżej rozumieniu). W realiach niniejszej sprawy do oceny działań Wojewody zastosowanie znajduje jednomiesięczny termin na rozpoznanie wniosku. Tymczasem, Wojewoda po jego otrzymaniu nie podejmował w sprawie żadnych czynności, aż do momentu wniesienia przez stronę ponaglenia oraz skargi, które zmobilizowały organ do zakończenia postępowania przez wydanie zezwolenia. Oznacza to, że bezczynność Wojewody trwała od 5 października 2020 r. (dnia wniesienia podania) do 7 stycznia 2021 r. (dnia wydania pozwolenia). Powyższe zaniechanie oznacza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącego w wymiarze około 3 miesięcy. W ocenie Sądu, odpowiedzialności organu za zwłokę nie może usprawiedliwiać lawinowy wzrost spraw, albowiem są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 1 września 2020 r., I FSK 845/20 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16 - CBOSA). Okoliczności te mają natomiast znaczenie w aspekcie ewentualnego braku winny poszczególnych funkcjonariuszy organu, ale kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. IV.5. W ocenie Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; z 19 lutego 2019 r., I FSK 2173/18 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, VI wyd., Warszawa 2019, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016; D. Dąbek, Jednostka wobec bezczynności i przewlekłości administracji, w: Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, Wrocław 2019, s. 88-89). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Raz jeszcze wypada podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.6. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na względnie niedługi okres bezczynności (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 2546/19, CBOSA) oraz fakt, że Wojewoda ostatecznie wydał rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem strony. IV.7. Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia Wojewodzie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Zasadność zastosowania tych środków prawnych pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 387/20, CBOSA – w wyroku tym stwierdzono m.in.: "Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez Sąd I instancji na rzecz skarżącej takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a."). Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przez Wojewodę przed wydaniem wyroku. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł. IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.