III SA/Wr 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w przedmiocie umieszczenia słupków na ul. [...] dz. nr [...] w [...] postanawia: odrzucić skargę.

W dniach 20 czerwca 2022 r. i 1 lutego 2023 r. P. K. (skarżący, strona skarżąca), za pomocą platformy ePUAP, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej: organ) z zakresu administracji publicznej polegającą na umieszczeniu słupków na ul. [...] dz. nr [...] w M. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 1 i art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2022 r. poz. 988 ze zm.) poprzez naruszenie prawa do swobodnego korzystania z drogi, art. 32 Konstytucji RP poprzez uprzywilejowanie części właścicieli nieruchomości kosztem innych właścicieli nieruchomości oraz art. 1, art. 43 i art. 54 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r., poz. 40 ze zm.) poprzez pozbawienie go możliwości do swobodnego korzystania z mienia gminy. Wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona czynność narusza prawo, wobec czego słupki z ul. [...] należy usunąć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczają art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie więc z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ze względu na to, każdą wniesioną skargę sąd administracyjny poddaje kontroli pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są sprawy rozumiane jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej (por.: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3., LEX). Ponadto przyjmuje się, że przedmiotem skargi, o której mówi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są akty i czynności, które: - nie stanowią decyzji ani postanowień wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym — zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; - mają charakter publicznoprawny – pochodzą od organów administracji i zawierają element władztwa administracyjnego, czyli działania, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku decyduje jednostronnie organ administracji publicznej a adresat jest związany takim jednostronnym działaniem, a działanie takie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego; - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, "konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek." (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Jak wynika z powyższego, nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sądy administracyjne właściwe są jedynie w sporach, które dotyczą stosunków administracyjnoprawnych. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność organu polegająca na zamontowaniu słupków na działce drogowej. Jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, działka ta jest zlokalizowana na terenie będącym własnością Gminy K. i nie stanowi drogi publicznej. Jak dalej podnosi organ, w rejestrze gruntów posiada klasoużytek "dr", (do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 645 ze zm.) — dalej: u.d.p. — wyjaśnienie Sądu), ale nie ma na niej wybudowanego obiektu budowlanego w postaci drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682). Dla ustalenia, czy zaskarżona czynność mieści się w zakresie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (czy jest czynnością organu zaistniałą na gruncie prawa administracyjnego), istotne jest natomiast, czy droga, na której ustawiono sporne słupki ma charakter drogi publicznej. Art. 1 u.d.p. stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie dróg publicznych wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 1 — 4 u.d.p. Są to: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Brak takiej uchwały nie pozwala przyjąć, że droga, nawet jeśli znajduje się na terenie należącym do gminy, jest drogą gminną i może być zaliczana do dróg publicznych. Jak wynika z odpowiedzi organu na skargę oraz akt administracyjnych sprawy, ul. [...] na działce [...] w M. nie ma charakteru drogi publicznej (gminnej), a Rada Gminy K. nie podjęła uchwały o zaliczeniu działki przy ul. [...] nr [...] w M. do kategorii dróg gminnych. Jeżeli droga nie została zaliczona do żadnej z ww. kategorii dróg publicznych, to stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.d.p. jest drogą wewnętrzną. Są to w m. in. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców. Jeżeli zatem art. 1 u.d.p. uzależnia przyznanie drodze charakteru publicznego od zaliczenia jej do jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 — 4 u.d.p., a droga przejazdu usytuowana na działce nr [...] do żadnej z tych kategorii nie należy, to jest — a w zasadzie będzie — drogą wewnętrzną, zatem nie jest drogą publiczną. Skoro zaś działka przy ul. [...] nr [...] w M. nie jest drogą publiczną, to regulowanie przez jej właściciela — Gminę K. odbywającego się na niej ruchu poprzez ustawienie słupków uniemożliwiających przejazd ma charakter uprawnień właścicielskich gminy (czyli cywilnoprawnych), nie zaś jej zadań z zakresu administracji publicznej (porównaj: postanowienie WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 714/07, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/PO 543/23). Zatem spór między właścicielem a użytkownikiem drogi wewnętrznej pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.