III SA/Wr 78/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 października 2025 r. Nr SKO 4401.43.2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo oddala skargę w całości.

T.S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ) z dnia 28 października 2025 r. (nr SKO 4401.43.2025 - dalej: postanowienie) o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 26 września 2025 r. (nr WZD-Z.7340.1491.2025.AR) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia nr (...) na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo (dalej: zezwolenie) spółce D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: Spółka, przedsiębiorca) dla marketu alkoholowego położonego przy ul. (...) w W. (dalej: market alkoholowy). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 74 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismami z dnia 27 sierpnia i 24 września 2025 r. strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie akt sprawy dotyczących wydania Spółce zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a tym zezwolenia, którego dotyczy niniejszy spór sądowy. W dniu 26 września 2025 r. Prezydent odmówił udostępnienia akt sprawy dotyczącej wydania Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo. Organ I instancji wyjaśnił, że udostępnienie akt sprawy nie jest możliwe, ponieważ skarżący nie jest stroną postępowania, w którym zgromadzone były akta sprawy, których udostępnienia się domaga. Pismem z dnia 28 września 2025 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Prezydenta. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Kolegium zaskarżonym postanowieniem z 28 października 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że skarżący w dniu 15 października 2025 r. wniósł do Kolegium podanie o udostępnienie akt spraw SKO o numerach 4401.30.2025 oraz 4401.31.2025 do przeglądania. Wnioskiem z dnia 17 października 2025 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie akt sprawy, w tym materiału dowodowego (226 stron akt dołączonych przez organ I instancji), dotyczącej zażaleń na postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy (3 postanowienia) w sprawie wydania zezwoleń Spółce na sprzedaż napojów alkoholowych w markecie alkoholowym oraz odmowy wznowienia postępowania (3 postanowienia) w sprawie wydania zezwoleń Spółce dla marketu alkoholowego. SKO wyjaśniło, że w dniu 21 października 2025 r., udostępniło skarżącemu zgodnie z wnioskiem z dnia 15 października 2025 r. - akta spraw SKO 4401.30.2025 oraz 4401.31.2025, a także akta sprawy objęte wnioskiem z dnia 17 października 2025 r., wyłączając z nich dokumenty zebrane przez organ I instancji w postępowaniu z wniosku Spółki o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w markecie alkoholowym. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że uregulowane w art. 73 i art. 74 k.p.a. udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest przejawem tzw. jawności względnej (wewnętrznej), a poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Oznacza to, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, a w kwestii przyznania danemu podmiotowi statusu strony postępowania administracyjnego decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). Dalej SKO wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi i nie może stanowić podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony oznacza, że jest to ten sam podmiot, któremu taki przymiot przysługuje w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. Konkludując SKO stwierdziło, że skoro skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, to nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo zatem wydał postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy. W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień Kolegium oraz organu I instancji zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji pozbawienie prawa przeglądania akt sprawy, która dotyczy działalności Spółki w zakresie sprzedaży alkoholu w markecie alkoholowym, zlokalizowanym w budynku wielorodzinnym na podstawie zezwolenia mimo braku zgody jako współwłaściciela budynku; b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez odmowę dostępu do akt sprawy w szczególności dostępu do dokumentów mających istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, a mianowicie do pisma zarządcy przymusowego z dnia 3 sierpnia 2021 r. oraz do uchwały nr 5, które według informacji organu I instancji są zgodą, o której to zgodzie mowa w art. 18 ust. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2151 ze zm. - dalej: ustawa). c) art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie podjęcia czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości tj. budynku wielorodzinnego, w którym znajduje się market alkoholowy; d) art. 28 k.p.a. i art. 73 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skoro skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym to nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a.; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 18 ust. 6 pkt. 3 ww. ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich pominięcie i przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony w sprawie wszczętej wnioskiem Spółki. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z rozstrzygnięciem i argumentacją SKO o braku statusu strony przez skarżącego, a co za tym idzie brakiem prawa do przeglądania akt, trudno się zgodzić. W znacznej części uzasadnienia skargi skarżący przywoływał argumenty dotyczące kwestii wykazania podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis ten nie przewiduje uprawnienia do udostępnia akt sprawy innym podmiotom poza stroną postępowania. Przepis jest jasny, klarowny, a wykładnia językowa tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości. Z jego brzmienia wynika, że dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie udostępnia się natomiast akt innym osobom. Aprobując stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2957/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, dalej: CBOSA) w kontekście wykładni przepisu art. 73 k.p.a. podkreślić należy, że art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Jak wskazał Sąd w tym orzeczeniu, stanowisko to znajduje potwierdzenie także w innych orzeczeniach - np. w wyroku NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1409/11, wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; wyroku NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1589/17 - postanowieniu NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07 (CBOSA). Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 308/21 (CBOSA) zaakcentował, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym. Sąd zwrócił szczególną uwagę, że przepis ten nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu głównym. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5272/21 (CBOSA) podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego i niemogący realizować uprawnień procesowych przyznanych treścią art. 73 k.p.a., nie ma dostępu do akt sprawy administracyjnej jako całości. Podsumowując, należy powtórzyć, że postępowanie wpadkowe o umożliwienie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wglądu do akt sprawy, wszczęte z inicjatywy osoby nieuznanej przez organ za stronę postępowania, nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym, określać stron postępowania identyfikujących daną sprawę administracyjną. Powyższe oznacza, że postępowanie wpadkowe (postępowanie o prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.), które nie jest postępowaniem w sprawie głównej, nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 74/26, CBOSA). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. O tym, czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". W myśl art. 18 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy. Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m.in. zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jedyną stroną postępowania o udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest przedsiębiorca, występujący z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje w procedurze uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych legitymacji do udziału w charakterze strony innym podmiotom, które nie występują o wydanie takiego zezwolenia. Innymi słowy, ustawodawca nie przewiduje udziału w postępowaniu głównym w charakterze strony, innych podmiotów jak przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie zezwolenie, które przedsiębiorca otrzymuje po uprzednim spełnieniu określonych ustawowo wymogów. Podkreślić przy tym należy, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę przesłanki zgody na sprzedaż napojów alkoholowych było zapewnienie ochrony praw właścicieli lokali w budynkach mieszkalnych przed niekorzystnymi skutkami tej specyficznej działalności gospodarczej. Współwłaściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowany ma być punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie uczestniczą natomiast w postępowaniu o udzielenie stosownego zezwolenia. Ustawodawca założył bowiem, że ich interes prawny zabezpieczony będzie poprzez wymóg załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia ich zgody na taką sprzedaż. Nie ulega żadnej wątpliwości, że w sprawie tylko przedsiębiorca był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ tylko jego uprawnienia tj. możliwości sprzedaży alkoholu na podstawie takiego zezwolenia, dotyczyło postępowanie administracyjne. Skarżący nie był stroną tego postępowania. Tym samym, skoro w toku postępowania głównego (zasadniczego) dotyczącego udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określono krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane w art. 73 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Wobec stwierdzenia, że skarżący nie był stroną postępowania o wydanie zezwolenia, organy nie były uprawnione do badania prawidłowości wyrażonej zgody przez współwłaścicieli lokali, jak też zarządcę przymusowego, a tym bardziej kontroli prawidłowości ustanowienia zarządcy przymusowego. Konsekwencją przyjęcia, iż uprawnienia strony postępowania o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu przysługują tylko przedsiębiorcy domagającemu się wydania stosownego rozstrzygnięcia, jest wyłączenie z tego kręgu osób uprawnionych do wyrażenia zgody na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy. A skoro podmioty te nie mogą uczestniczyć w postępowaniu zwykłym jako strona, to również nie mogą się domagać udostępnienia im akt sprawy dotyczącej wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Dodać też trzeba, że art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy wskazuje jedynie katalog dokumentów, które powinny stanowić załącznik do wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia celem obligatoryjnego wykazania tytułu prawnego do lokalu przed organem wydającym zezwolenie i nie stanowi podstawy przyznania właścicielowi budynku statusu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.