III SA/Wr 52/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant, Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi F.M. na czynność Prezydenta Wrocławia z dnia 25 października 2021 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B w dokumencie prawa jazdy; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 4 listopada 2021 r. F. M. (dalej: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Wrocławia (dalej: organ) z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, załączając m.in. orzeczenie lekarskie z dnia 31 marca 2021 r., w którym oznaczono termin kolejnego badania skarżącego na dzień 31 marca 2036 r. W dacie złożenia wniosku skarżący posiadał nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B wydane bezterminowo. W dniu 25 października 2021 r. organ wydał decyzję, wypełniając część H formularza wniosku, i orzekając w ten sposób o uprawieniu skarżącego do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B. Jednocześnie na dokumencie prawa jazdy określił datę ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, jak również B1 oraz B na 31 marca 2036 r. Skarżący odebrał ww. dokument prawa jazdy w dniu 4 listopada 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając czynność Prezydenta Wrocławia w części dotyczącej wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B, skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 121 z późn. zm., dalej jako: u.k.p.) przez wpisanie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B, podczas gdy nowy dokument prawa jazdy wydany w trybie art. 18 ww. ustawy powinien powielać zapisy uprzedniego dokumentu, a skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B bezterminowo. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że dokonywana w trybie art. 18 u.k.p. wymiana dokumentu prawa jazdy przeprowadzana jest przez wydanie nowego dokumenty, natomiast w zakresie w jakim nie dotyczy przyznania nowych uprawnień, dokonywana w tym trybie wymiana dokumentu nie wpływa na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy. Skoro w dacie składania wniosku skarżący posiadała wydane bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B, nowy dokumenty winien w istocie powtórzyć zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy. Organ nie był zatem umocowany do weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając natomiast swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wydanie prawa jazdy nowej kategorii następuje nie w trybie powołanego przez skarżącego art. 18 u.k.p., a zatem w przypadku zmiany stanu faktycznego, lecz wyłącznie w oparciu o art. 11 ust. 1 tej ustawy. Wskazał również, że skoro w przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu lekarskim w zakresie wszystkich przysługujących jemu uprawnień do kierowania pojazdami data następnego badania została określona na dzień 31 marca 2036 r., to organ prawidłowo ustalił, iż również w zakresie kategorii B data ważności uprawnień będzie właśnie ten dzień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna Prezydenta Wrocławia dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B. W tym więc zakresie Sąd dokonał kontroli czynności organu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na taki wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z: 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2312/20,z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 17 marca 2022 sygn. akt II GSK 98/22 - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, LEX nr 3179274). Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skoro z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B, winno zostać to odnotowane w dokumencie prawa jazdy, natomiast podstawa do wpisania daty ważności upoważnienia wynika z przepisów § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie). Z jego treści wynika, że wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f". Z kolei według § 10 ust. 4 rozporządzenia wpis potwierdzający uzyskanie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej lub ukończenie szkolenia okresowego, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jest dokonywany w postaci kodu "95" w układzie "95.DD.MM.RRRR", we wniosku i na dokumencie prawa jazdy w pozycji "ograniczenia" przy odpowiednich posiadanych kategoriach prawa jazdy wymienionych w aktualnym świadectwie kwalifikacji zawodowej, przy czym w przypadku kierowcy, o którym mowa w art. 39d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, posiadającego aktualne świadectwo kwalifikacji zawodowej potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie jednego bloku programowego, wpis jest dokonywany przy wszystkich kategoriach prawa jazdy spośród posiadanych kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D oraz D+E. Datą ważności wpisu jest data 5 lat liczona od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Zgodnie zaś z § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia "Dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego." Aczkolwiek literalne odczytanie § 10 ust. 5 rozporządzenia może potwierdzać sposób interpretacji organu, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego, w tym argumentacji a rubrica. Stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B przyznane bezterminowo. Tym samym w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami powyższych kategorii wydane bezterminowo. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych (czy jak w rozpatrywanej sprawie celem potwierdzenia kwalifikacji zawodowych w oparciu o art. 15 u.k.p.), stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21, CBOSA). Sąd wskazuje także, że ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii posiadanych wcześniej przez skarżącego wynika z orzeczenia lekarskiego, w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na dzień 31 marca 2036 r. dla wszystkich wskazanych w tym dokumencie kategorii. Przedmiot i zakres tego orzeczenia, wydanego na wniosek skarżącego, był związany wyłącznie z nabyciem nowych uprawnień - kategorii A. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię, wynikało, że termin następnych badań określony na 31 marca 2036 r. dotyczy również innych kategorii. To, że formularz takiego orzeczenia operuje "szablonem" w postaci rubryk, zbiorczo kategoryzujących uprawnienia (pkt 1.1.a, b i c), nie może być podstawą do wywodzenia z niego skutków prawnych nie uregulowanych materią ustawową. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela w całości zapatrywania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 692/22, LEX nr 3502547. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B w dokumencie prawa jazdy (punkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.