III SA/Wr 490/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Z. R. na pismo Prezydenta Wrocławia z dnia 30 października 2025 r. nr WBZ-DI.7235.2.105.2025.E.S. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem z dnia 14 listopada 2025 r. Z. R. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na pismo Prezydenta Wrocławia (dalej: organ, Prezydent) z dnia 30 października 2025 r. (nr WBZ-DI.7235.2.105.2025.E.S.) wskazując, że w istocie stanowi ono decyzję administracyjną rozstrzygającą o jej wniosku z dnia 12 października 2025 r. Wniosła o uchylenie decyzji (pisma) Prezydenta Wrocławia z dnia 30 października 2025 r., stwierdzenie, że usunięcie pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 października 2025 r. funkcjonariusz Straży Miejskiej Wrocławia wydał na podstawie art. 130a ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej: p.r.d.), dyspozycję usunięcia z drogi (ul. [...]) pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Jako przyczynę usunięcia pojazdu wskazano "zablokowanie wjazdu do garażu". Pojazd umieszczono na parkingu strzeżonym we Wrocławiu na pl. [...]. W dniu 12 października 2025 r. zostało wydane M. R. zezwolenie na odbiór pojazdu z parkingu strzeżonego Pismem z 12 października 2025 r. skarżąca złożyła do Prezydenta Wrocławia wniosek o uchylenie kosztów usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu. Podkreśliła, że pojazd był zaparkowany prawidłowo, a jego usunięcie było bezprawne i sprzeczne z ustawą. Do wniosku dołączyła dowodów uiszczenia kwoty 600 zł za holowanie i przechowywanie pojazdu. Zaskarżonym pismem z dnia 30 października 2025 r. Prezydent Wrocławia odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 1 p.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W niniejszej sprawie usunięcie pojazdu było obligatoryjne. Dodał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej podmiot (policjant, strażnik gminny/miejski), który wydał dyspozycję, po usunięciu pojazdu powiadamia o tym niezwłocznie właściciela pojazdu. Powiadomienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, powinno mieć formę pisemną. Organ powołał także treść art. 130 ust. 10h i 10i. W ocenie organu, powołane przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie pozwalają przy orzekaniu w przedmiocie opłaty, na jakąkolwiek uznaniowość, w tym na ustalenie wysokości kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, czy rodzaju przewinienia. Zobowiązanie do poniesienia kosztów związanych z usunięciem pojazdu i przechowywaniem pojazdu nosi pewne cechy odpowiedzialności administracyjnej. Kierującego pojazdem obciąża się kosztami, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d., niezależnie od tego, jaka była rzeczywista wysokość tych kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu i bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo, a także czy został ukarany za wykroczenie polegające na parkowaniu w miejscu niedozwolonym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., VII SA/Wa 1948/20, CBOSA). Zwrot opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym zachodziłoby jedynie w sytuacji, w której to organ wydający dyspozycję usunięcia pojazdu - straż gminna (miejska) lub właściwy sąd stwierdziłyby bezzasadność usunięcia pojazdu. W konsekwencji – w ocenie Prezydenta - brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot opłaty za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić w jakiej prawnej formie działania organu powinna zakończyć się procedura rozpoznawania wniosku skarżącej o zwrot opłaty za usunięcie pojazdu i koszty jego przechowywania. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1) p.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Opłata za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym ma charakter publicznoprawny, jej wysokość ustala rada powiatu w drodze uchwały (art. 130a ust. 6 p.r.d.), powstaje z mocy prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ustalającej jej wysokość. Decyzyjny sposób załatwienia sprawy ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy usunięty z drogi pojazd nie został odebrany z parkingu strzeżonego i została przeprowadzona procedura orzeczenia jego przepadku (art. 130a ust. 10h p.r.d.), co wynika z wykładni systemowej art. 130a p.r.d. Powyższe prowadzi do wniosku, że opłata, o której mowa w art. 130a ust. 1 pkt 1) p.r.d., jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm., dalej: u.f.p.). Kontynuując rozważania stwierdzić należy, że art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej: o.p.) stanowi o stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej (i to stosowaniu wprost a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy podatkowe - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten do dnia 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także do niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych. Pewne wątpliwości może budzić tylko to, czy przepisy te winny być stosowane wprost, czy też odpowiednio. Wskazać przy tym należy, że NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r. o sygn. akt II FSK 2600/18, dotyczącym co prawda opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, która jednak jest opłatą analogiczną do opłaty z art. 130a ust. 1 pkt 1 p.r.d., wskazał, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do spornej opłaty, a które może przybierać postać stosowania wprost w całości, stosowania z modyfikacjami lub odmowy ich stosowania, nie daje podstaw z uwagi na treść art. 2 § 2 o.p. do odmowy ich stosowania w ogóle nawet w przypadku uznania, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost. Podsumowując stwierdzić należy, że skoro powstająca na mocy art. 130a ust. 1 pkt 1) p.r.d. opłata za usunięcie i przechowywanie pojazdu jest niepodatkową należnością budżetową, to znajdują do niej zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a więc i uregulowania dotyczące nadpłaty, które w myśl art. 67 u.f.p. należy stosować odpowiednio. W tej sytuacji wniosek skarżącej o zwrot opłaty za parkowanie powinien skutkować wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej, czy skarżącej należy się zwrot nadpłaty z tytułu uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 130a ust. 1 pkt 1) p.r.d. Podkreślić przy tym trzeba, że wydając taką decyzję organ powinien dążyć do wyczerpującego ustalenia okoliczności sprawy, ustalić, czy doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnioną osobę, czy dyspozycja była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 130a ust. 1 pkt 1) p.r.d., czy prawidłowo został obliczona opłata za usunięcie i przechowywanie pojazdu (zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem miejscowym), a także, czy było prowadzone postępowanie karne w sprawie o wykroczenie i jaki jest jego wynik. Wobec powyższego należało ocenić, czy zaskarżone pismo z dnia 30 października 2025 r. stanowi decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu. W tym zaś zakresie trzeba wskazać, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli organów państwowych, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę administracyjną konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna musi spełniać wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a., choć należy też mieć na względzie regułę, że to treść aktu, a nie jego forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu - gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12; z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4530/21; z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1180/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest zaś przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1805/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Zatem pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (zob. wyrok NSA oz. w Warszawie z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, LEX nr 10683). Zdaniem Sądu, pismo z 30 października 2025 r. zawiera niezbędne elementy decyzji, tj.: oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis upoważnionego pracownika organu, a zatem należy uznać je za decyzję administracyjną. Stąd, pomimo nienadania przez organ rozstrzygnięciu formy decyzji, należy przedmiotowe pismo zakwalifikować jako decyzję w sensie materialnym. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Ze wskazanych przepisów wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść na rozstrzygnięcie, które nie może być już zaskarżone w administracyjnym toku instancji poprzez odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenie z tego względu, że taki środek prawny został już w stosunku do kwestionowanego orzeczenia wykorzystany albo dlatego, że postępowanie w danej sprawie jest jednoinstancyjne, co wynikać musi z przepisów szczególnych. Wobec powyższego skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można złożyć dopiero na decyzję, która wydana zostanie w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem na decyzję organu drugiej instancji, którym w tej sprawie jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO). Mając na uwadze, że skarżąca nie została pouczona przez Prezydenta Wrocławia o przysługującym jej prawie i terminie do wniesienie odwołana, wskazać trzeba, że skarżącej przysługuje prawo do złożenia takiego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (pkt I sentencji postanowienia). W punkcie II sentencji postanowienia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.