III SA/Kr 1503/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO-Dr.-4122-51/25 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Decyzją z 6 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 18 kwietnia 2025 r., którą umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie oznakowania drogi przez osobę prywatną w rejonie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w N. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z wpływem zgłoszenia skarżącego T. D., dotyczącego umieszczenia przez osobę prywatną oznakowania pionowego - znaku B -1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" wraz z tabliczką "Nie dotyczy R.O.D. [...]", Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu 6 lutego 2025 r. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne. W toku postępowania pozyskano informację z Wydziału Geodezji i Nieruchomości w Nowym Sączu, zawartą w piśmie z 20 marca 2025 r., że przedmiotowa działka o nr ew. [...] obręb [...] miasta N., pozostaje we władaniu P., który posiada nieodpłatne, na czas nieoznaczony, prawo użytkowania tego terenu, będącego własnością Gminy N. Decyzją z 18 kwietnia 2025 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Nowego Sącza postanowił umorzyć w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie oznakowania drogi przez osobę prywatną w rejonie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [....] w N. W motywach decyzji wskazano, że oznakowanie drogi znajdującej się na działce nr ew. [...] dotyczy drogi wewnętrznej. Powołując się na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ skazał, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi, a ich budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie należą do zarządcy terenu, na którym są zlokalizowane, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Podsumowując stwierdzono, że Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu nie posiada kompetencji do rozpatrzenia sprawy, ponieważ przedmiotowe oznakowanie nie znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W odwołaniu nie zgodził się z argumentacją organu o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Jego zdaniem organ powinien przekazać sprawę organowi właściwemu lub zwrócić sprawę Prezydentowi Miasta Nowy Sącz z uzasadnieniem jaki jest powód braku wyjaśnienia. Skarżący podkreślił, że działka nr ew. [...] jest własnością Gminy N., a pozostaje we władaniu P. Podniósł też, że nie wzięto pod uwagę, że teren, na którym znajduje się brama, na której powieszono kwestionowane oznakowanie jest wyodrębniony z gruntu dz. [...] obręb [...] na budowę drogi publicznej w przyszłości i nie jest we władaniu P. tylko Miasta N. Ponadto zdaniem skarżącego organ pominął fakt wydania decyzji rozbiórkowej dotyczącej drogi położonej na przedmiotowej działce. Zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy, jest to droga wewnętrzna. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Za słuszne zatem uznano stanowisko organu I instancji, że organ nie posiadał kompetencji do rozpatrzenia sprawy, ponieważ przedmiotowe oznakowanie nie znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Prawidłowo zatem sprawa uznana została za bezprzedmiotową z uwagi na brak właściwości organu do jej rozpatrzenia oraz wobec braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji słusznie - na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne umorzono. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie: 1/ art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz pominięcie błędów Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu; 2/ art. 10 ust 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym - przez dopuszczenie zmiany organizacji ruchu bez wymaganej decyzji właściwego organu; 3/ art. 48 ust 1 i art 52 ustawy - Prawo budowlane - przez przywrócenie ruchu drogowego na terenie objętym prawomocną decyzją o rozbiórce drogi; 4/ stworzenie realnego zagrożenia bezpieczeństwa dla rodziny skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał min., że droga publiczna i nielegalna tworzą całość. Nielegalna droga nie mogłaby funkcjonować bez połączenia z drogą publiczną (ul [...]). Zdaniem skarżącego Miejski Zarząd Dróg, jako zarządca drogi nadrzędnej, nie może uchylać się od odpowiedzialności za powstałą sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast, według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie oznakowania drogi przez osobę prywatną w rejonie działki ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w N. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola tej decyzji doprowadziła do uznania, że rozstrzygnięcie to nie zawiera wad dających podstawy do jego wyeliminowania z porządku prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (zob. P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138). Taka właśnie sytuacja, tj. brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej, wystąpił w niniejszej sprawie. Przepisami, które regulują zasady korzystania i zarządzania drogami, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) dalej: "u.d.p.". Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w u.d.p. lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie obejmujące drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych i pozbawienie takiej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.p.). Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.). Niekwestionowane ustalenia faktyczne wskazują, że działka o nr ew. [...] obręb [...] miasta N., na której znajduje się przedmiotowa droga wewnętrzna pozostaje we władaniu - na zasadach samoistnego posiadania – P. [...] "[...]" w N., a P. posiada nieodpłatne, na czas nieoznaczony, prawo użytkowania tego terenu. Droga ta nie tylko wiec nie jest drogą publiczną (gminną) ale też, jako droga wewnętrzna nie jest powszechnie dostępna i nie pozostaje w zarządzenie Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu albowiem jest na terenie ogrodów działkowych i pozostaje w dyspozycji i zarządzie P. Skoro zatem przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną i nie znajduje się w zarządzie gminy, brak było podstaw materialnoprawnych do rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 253/17). Ewentualne niedogodności wynikające dla skarżącej z użytkowania tej drogi wewnętrznej mają charakter sprawy cywilnej i powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym. Wobec powyższego, skoro poza uprawnieniem organu było rozstrzyganie w sprawie oznakowania przedmiotowej drogi wewnętrznej, to, wbrew argumentacji skargi, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała znaczenia kwestia nakazu rozbiórki drogi znajdującej się na części działki nr [...]. Zaprezentowana wyżej argumentacja wskazuje też, że brak jest podstaw prawnych do zaakceptowania poglądu skarżącego, że droga publiczna i przedmiotowa droga wewnętrzna "tworzą całość" w związku z czym daje to organowi podstawę i jednocześnie zobowiązanie do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie oznakowania drogi wewnętrznej. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Organ uzasadnił też swoje rozstrzygnięcie w sposób poddający się kontroli Sądu, która doprowadziła do potwierdzenia prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W kontekście poczynionych rozważań Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.