III SA/Wr 457/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj, sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr SKO.RD/41/90/25 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2025 r., nr ON.5430.11.24.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej: Komendant) wnioskiem z dnia 8 czerwca 2010 r. wystąpił na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) do Prezydenta Miasta J. (dalej: Prezydent) o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do D. J. (dalej: skarżący) z powodu otrzymania przez niego w okresie od 6 listopada 2009 r. do 23 kwietnia 2010 r. 25 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W piśmie przekazującym ten wniosek Komendant poinformował Prezydenta, że zgodnie z danymi zarejestrowanymi w Centralnej Ewidencji Ludności (system CEL) skarżący od dnia 2 października 2006 r. jest wymeldowany z dotychczasowego miejsca zamieszkania, tj.: ul. [...] i aktualnie nie posiada stałego miejsca zameldowania na terytorium RP. Pismem z 21 czerwca 2010 r. Prezydent zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje fachowe jako kierowcy. Zawiadomienie skierowane na adres: ul. [...], po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone nadawcy jako niepodjęte w terminie, z adnotacją "adresat nieobecny". Niezależnie od powyższego, Komendant Miejski Policji w J., w dniu 21 czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), wydał wobec skarżącego skierowanie na badanie psychologiczne z powodu przekroczenia liczby punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia 6 września 2010 r. Prezydent działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B z powodu nieprzedstawienia orzeczenia psychologicznego. Przesyłka zawierającą tę decyzję została zwrócona nadawcy z adnotacją: "adresat nieznany od paru lat". W dniu 27 lipca 2021 r. skarżący złożył do Prezydenta wniosek na druku dotyczącym prawa jazdy nie zaznaczając, czego ten wniosek dotyczy (nie wypełnił m.in. części "C" wniosku). Do wniosku dołączył orzeczenie psychologiczne nr 228/p.j./21 stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie wymienionych kategorii. Pismem z 15 maja 2025 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o przywróceniu mu uprawnienia kategorii B, wobec ustania przyczyn jego cofnięcia. Podkreślił, że na skutek błędnego adresu doręczenia nie otrzymał skierowania na badania psychologiczne i nie był świadomy, że ciąży na nim obowiązek ponownego wykonania badań. Nie miał również wiedzy o decyzji Prezydenta o cofnięciu mu uprawnienia kat. B. Decyzją z 27 maja 2025 r. (nr [...]) Prezydent, działając m.in. na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 222 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1210 ze zm.), przywrócił skarżącemu uprawnienia kat. B. Decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r. (nr [...]) Prezydent, działając na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328 oraz z 2022 r. poz. 1002), w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2024r. poz. 1210 ze zm.) oraz w związku z art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie określonych kategorii prawa jazdy. W odwołaniu o ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, stosowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r. (nr SKO.RD/41/90/25) SKO utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zasady i tryb orzekania w przedmiocie kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji osób, wobec których orzeczono o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i przywołało treść art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) tej ustawy. Wskazało dalej, że zgodnie z art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021 poz. 2328) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. SKO zwróciło uwagę, że skarżący dwukrotnie - w lipcu 2021 r. oraz w maju 2025 r. występował o przywrócenie cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, przedkładając orzeczenie psychologiczne nr 228/p.j./21 z dnia 26 lipca 2021 r. O ile w 2021 r. skarżący nie przystąpił do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, efektem czego nie przywrócono mu wówczas cofniętych uprawnień, to w 2025 r. - już po zmianie przepisu art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami - kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie było konieczne do przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, cofniętego na okres przekraczający 1 rok. W związku z tym decyzją Prezydenta z dnia 27 maja 2025 r. przywrócono skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B. Jednocześnie koniecznym było wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę w związku z tym, że decyzja o cofnięciu uprawnień obowiązywała przez okres dłuższy niż 1 rok. Kolegium uznało, że zaszły podstawy do wydania wobec skarżącego decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Podkreśliło, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z 2010 r., wciąż pozostaje w mocy. Zmiany przepisów nie powodują jego dezaktualizacji. Kolegium podzieliło przy tym ocenę organu I instancji, że skierowanie na egzamin kontrolny uzależnione było od przedłożenia przez skarżącego orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. SKO wskazało, że mimo iż cofnięcie uprawnień decyzją z dnia 6 września 2010 r. nastąpiło bez terminu, to decydującym dla uznania upływu rocznego terminu pozbawienia uprawnień jest sam fakt trwania stanu pozbawienia tych uprawnień przez okres przekraczający jeden rok, nie zaś zapis w decyzji o okresie cofnięcia uprawnień. Zdaniem Kolegium, w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że procedura z 2010 r. nie została zakończona. Kierujący nie poddał się badaniom psychologicznym w terminie, co skutkowało cofnięciem uprawnień. Następnie w 2021 r. skarżący usunął przeszkodę przedkładając stosowne zaświadczenie o odbyciu badań psychologicznych, jednak egzamin sprawdzający nadal nie został przeprowadzony. Tak więc, skoro postępowanie z 2010 r. nie zostało zakończone, to – w ocenie Kolegium – warunek skierowania na egzamin kontrolny nadal istnieje - zwłaszcza przy reaktywacji uprawnień. Kolegium nie podzieliło również stanowiska odwołującego się, aby upływ 15 lat od skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji miał powodować, iż zastrzeżenia wobec kierowcy uległy dezaktualizacji. Skoro skarżący przez ponad 15 lat – od wydania decyzji z dnia 6 września 2010 r. o cofnięciu uprawnień, do przewrócenia mu uprawnień decyzją z 2025 r. – był pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami, tym bardziej zasadnym jest sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., 2) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję, 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieuwzględnienie istotnych argumentów skarżącego i jego słusznego interesu jako obywatela, 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji która została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, stosowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz z naruszeniem zasady szybkości prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że kluczową i najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w toku postępowania administracyjnego wystąpiła przesłanka wznowieniowa związana z zapewnieniem skarżącemu prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Zagadnieniem procesowym wymagającym rozważenia przez Sąd była zatem kwestia obligatoryjnego zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt b nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000 r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniająca uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wskazać trzeba, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje fachowe jako kierowcy z dnia 21 czerwca 2010 r. wynika, że zostało ono skierowane na adres: ul. [...] i po dwukrotnym awizowaniu, zwrócone nadawcy, jako niepodjęte w terminie, z adnotacją "adresat nieobecny". Natomiast w piśmie przekazującym wniosek o skierowanie na egzamin kontrolny Komendant poinformował Prezydenta, że zgodnie z danymi zarejestrowanymi w Centralnej Ewidencji Ludności (system CEL) skarżący od dnia 2 października 2006 r. jest wymeldowany z dotychczasowego miejsca zamieszkania, tj.: ul. [...] i aktualnie nie posiada stałego miejsca zameldowania na terytorium RP. Mimo takiej informacji Prezydent skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania na ten adres nie podejmując próby ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącego i następnie wydał w 2025 r. decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r., nr 236, poz. 1998 ze zm., dalej: rozporządzenie MSWiA z 2002 r.) organ prowadzący ewidencję kierowców usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego jeżeli wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem decyzji, o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1 p.r.d. (zastrzeżenie to nie ma zastosowania w sprawie). W sprawie natomiast niewątpliwie została wydana decyzja o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zatem obowiązany dokonać oceny skutków decyzji o cofnięciu uprawnień skarżącemu na zapisy punktów karnych w ewidencji kierowców i w tym zakresie ustalić, czy punkty te nadal są wpisane w ewidencji. Organ niewątpliwie nie jest uprawniony do badania zasadności przyznanych punktów, ale musi ustalić, czy doszło do przekroczenia 24 punktów karnych. Na marginesie powyższych rozważań wskazać trzeba, że przepisem znajdującym zastosowanie w sprawie powinien być art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Rozstrzygając kwestię intertemporalną, związaną z utratą przez przywołany przepis mocy obowiązującej należy mieć na uwadze, że został on uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. g ustawy o kierujących pojazdami (u.k.p.). Zgodnie z art. 139 pkt 3 u.k.p. uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r. Równocześnie z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957 z późn. zm.), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawie o ruchu drogowym, w art. 14 ust. 1 postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 przewidziano, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2018 r., nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 10 lit. g u.k.p., uchylającego przepis art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co oznacza, że do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1954/22, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2396/19 – Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że minister właściwy do spraw informatyzacji na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie wydał komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, to jest umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq u.p.r.d. Zatem przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Tytułem porządku należy dodać, że na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2328 z późn. zm.) w ustawie zmieniającej z 2018 r. w art. 14 ust. 1 skreślono wyrazy "art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16". Oznacza to, że art. 114 ust. 1 u.p.r.d. utracił moc obowiązującą w dacie wejścia w życie zmiany wprowadzonej przez art. 14 ustawy zmieniającej z 2021 r., tj. z dniem 17 września 2022 r., o czym stanowi art. 23 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2021 r. Jednocześnie ustawodawca zastąpił uchylone regulacje przepisem art. 18 ustawy zmieniającej z 2021 r. Jednak nie znajduje ona zastosowania w sprawie, gdyż w myśl przepisu intertemporalnego (art. 20 ustawy zmieniającej z 2021 r.) do postępowań w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, a także do szkoleń kierowców, o którym mowa odpowiednio w art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 130 ust. 3 i art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze jego treść stwierdzić należy, że skoro organy przyjęły, że postępowanie zostało wszczęte w 2010 r., to zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że skoro w sprawie skarżący nie został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto organy nie oceniły wpływu decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na zapisy punktów karnych w ewidencji kierowców, czym naruszyły także prawo materialne. Sąd zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).