III SA/Wr 438/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO 4410.3.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania wiążącej interpretacji indywidualnej w sprawie rejestracji pojazdu oddala skargę w całości.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 61a § 2, art. 65 § 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a." po rozpoznaniu zażalenia Ś. Spółki z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona") na postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 24 marca 2025 r. nr WSO.DR.5410.17.2025 w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, w przedmiocie wydania wiążącej interpretacji indywidualnej utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy pismem z dnia 24 lutego 2025 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie indywidualnej interpretacji na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 z poźn. zm.). We wniosku Spółka wskazała, iż zwraca się o wydanie indywidualnej wiążącej interpretacji przepisów i wyjaśnienie, w jakim przypadku przy wniosku o pierwszą rejestrację w Polsce pojazdu samochodowego objętego obowiązkiem homologacyjnym określonym w rozporządzeniu UE 2018/858 sprowadzonego spoza obszaru wspólnotowego UE, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany w UE, ani dopuszczony, a który był pojazdem rejestrowanym wcześniej w kraju nie będącym członkiem Unii, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym będzie wymagane zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym, o którym mowa w art. 81 ust. 3 tej ustawy. Ponadto Spółka wskazała, iż planuje w przyszłości prowadzić działalność w zakresie importu pojazdów samochodowych kategorii M,N,O z państw spoza obszaru celnego UE, które to pojazdy były rejestrowane i użytkowane poza obszarem wspólnotowym UE i nie są pojazdami, o których mowa w art. 2 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia UE 2018/858, a następnie zamierza je wprowadzić do obrotu w UE poprzez obszar celny RP oraz rejestrować je w RP. Postanowieniem z dnia 24 marca 2025 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania wiążącej interpretacji indywidualnej z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczy przepisu niepodlegającego interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wniosek dotyczy bowiem interpretacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w przedmiocie katalogu dokumentów, które winny być dołączone do wniosku o rejestrację określonej grupy pojazdów. Po rozpatrzeniu zażalenia – w którym Skarżąca wskazała, że jej zdaniem rejestracja pojazdu na podstawie dokumentów wykazanych w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm., dalej u.p.r.d.), w tym zaświadczenia z okresowego badania technicznego wiąże się z ustanowieniem daniny publicznej – organ II instancji zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I instancji i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że jakiekolwiek nakazy, zakazy i ograniczenia, także adresowane do przedsiębiorcy, nie mogą być uznane za daninę publiczną. W art. 34 chodzi o świadczenia o porównywalnym pieniężnym charakterze a jednocześnie wymienione składki uzupełniają świadczenia pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych o obowiązkowe opłaty, ponoszone przez przedsiębiorców. Jak wskazał organ odwoławczy, w analizowanym przypadku przedsiębiorca zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące stosowania art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczące dokumentów wymaganych przy rejestracji pojazdu. Nie jest to zatem przepis z którego wynika obowiązek świadczenia w postaci opłat, o których Spółka wspomniała w zażaleniu (opłata za wydanie dowodu rejestracyjnego lub opłata za badania techniczne), z drugiej zaś strony Spółka nie wystąpiła o interpretację indywidualną art. 75 ust. 2 tej ustawy. Organ podkreślił, że w przypadku nie dołączenia do wniosku o rejestrację pojazdu zaświadczenia z okresowego badania technicznego, może wprawdzie skutkować nałożeniem na wnioskodawcę kary pieniężnej (art. 140mb ust. 3 ustawy), jednak nie wymaga wnoszenia odrębnej opłaty. Art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i nierealizowanie przysługujących Skarżącej konstytucyjnych zasad opisanych w preambule ustawy Prawo przedsiębiorców, pewności prawa w związku z odmową wydania interpretacji indywidualnej. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że wniosła o wyjaśnienie przepisu związanego z wydawaniem decyzji o rejestracji pojazdu, która to decyzja dopuszcza pojazd do ruchu drogowego. Decyzji tej towarzyszy odpłatna czynność materialno – techniczna związana z wydaniem zalegalizowanych tablic rejestracyjnych oraz dowodu rejestracyjnego. Wydanie decyzji o rejestracji natomiast następuje po dokonaniu stosownych opłat przez właściciela pojazdu wskazanych w art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, które stanowią świadczenie daniny publicznej definiowanej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Skarżącej organ wydający decyzję o rejestracji pojazdu, przy której pobiera się daniny publiczne odmówił wykazania jakie dokumenty są wymagane przy wniosku o wydanie takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd bowiem stwierdził, że rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Na wstępie należy wskazać, że sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu. Dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wymagania przy wniosku o pierwszą rejestrację pojazdu zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W postanowieniu tym organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Wrocławia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, gdyż wniosek strony nie dotyczy stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców), a więc w sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania. Na wstępie odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na podstawie nieobowiązującej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ujawniła się określona rozbieżność, co do rozumienia pojęcia danina publiczna. NSA w powołanym, przez Skarżącą w zażaleniu wyroku z 29 września 2017 r. II GSK 3556/15 przyjął, że pojęcie daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na ochronę interesu publicznego. Natomiast np. w wyroku z 24 października 2019 r. II GSK 792/19 (a także z 22 listopada 2019 r. II GSK 991/19) NSA wyjaśnił, że w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "danina publiczna". Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 w ustawie o finansach publicznych. Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Tym samym "danina publiczna" rozumiana jest wąsko, a nie szeroko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w całości podziela tę drugą interpretację pojęcia "danina publiczna". Za powyższym oprócz argumentów przedstawiony poniżej przemawia także fakt, że na gruncie ustawy Prawo przedsiębiorców takich problemów interpretacyjnych już się nie zauważa i jednolicie pojęcie to interpretuje się poprzez sięgnięcie w odczytywaniu normy prawnej zawartej w art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców do przepisów ustawy o finansach publicznych (posłużenie się wykładnią systemową). W powyższy sposób pojęcie "daniny publicznej" zostało odczytane przez NSA w wyrokach z 3 grudnia 2021 r. II GSK 2266, 2267, 2271, 2273, 2277, 2297, 2291/21, z 9 grudnia 2021 r. II GSK 2279/21, z 14 grudnia 2021 r. II GSK 2332/21, z 19 stycznia 2022 r. II GSK 2542/21, z 27 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 2407/21. Przechodząc do wykładni pojęcie "danina publiczna" użytego w art. 34 ust.1 ustawy Prawo przedsiębiorców, należy wskazać, że przepis ten stanowi, iż przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Zauważenia wymaga, że użyte w przytoczonym przepisie pojęcie daniny publicznej nie zostało zdefiniowane w prawie przedsiębiorców. W myśl reguły wykładni językowej interpretowanym zwrotom przypisuje się takie znaczenie, jakie posiadają one w języku potocznym. Pod pojęciem daniny - według Słownika języka polskiego PWN - rozumie się obowiązkowe świadczenie nie tylko w pieniądzach, ale też w naturze (danina osobista, rzeczowa). Należy jednak mieć na względzie, że uzasadnieniem do odstąpienia od znaczenia potocznego jest interpretacyjna reguła domniemania języka prawnego, według której chodzi o poszukiwanie znaczenia zwrotów językowych ustalonych w języku prawniczym. Reguły wykładni systemowej nakazują przy tym uwzględniać, że przepisy prawne tworzą system i terminom języka prawnego należy przypisywać znaczenia pozostające w zgodzie z zasadami określonej gałęzi prawa lub systemu prawa. W doktrynie zauważa się, że występujące w porządku prawnym pojęcie danin publicznych nie zostało w żadnym z aktów prawnych zdefiniowane w sposób uniwersalny i jednoznaczny - za pomocą definicji klasycznej. Ustalenie cech danin publicznych - jako świadczeń o określonym charakterze - można dokonywać na podstawie tytułu aktu prawnego, w którym pojawia się to pojęcie oraz jego miejsca w systemie prawa. Pojęcie danin publicznych funkcjonuje w przepisach różnych aktów prawnych i obejmuje różnego rodzaju świadczenia (np. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) i niewątpliwie stanowi kategorię języka prawnego. Mając na uwadze wskazaną już interpretacyjną regułę domniemania języka prawnego należy wskazać na pogląd, że wśród danin publicznych w pierwszej kolejności - obok powszechności - wymienia się funkcję fiskalną, a w doktrynie formułowane są definicje o charakterze opisowym, zgodnie z którymi daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym jest świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych. Akcentowana jest zatem forma pieniężna danin. Stanowisko to uzasadniane jest umiejscowieniem przepisu dotyczącego danin publicznych w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Finanse publiczne", co pozwala na klasyfikację daniny publicznej jako instytucji przynależnej do finansów publicznych (v. B.M. Antonów - Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa; Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2016). Jak zasadnie wskazuje NSA w przywołanych wyrokach z 3 i 9 grudnia 2021 r. oraz z 19 stycznia 2022 r. w obrębie danej gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Z tych względów za trafne uznać należy stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. W konsekwencji możliwość udzielenia interpretacji indywidualnej przez właściwy organ należy odnosić tylko do przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej rozumianej jako: podatek, składka, opłata, wpłaty z zysku określonych podmiotów, inne świadczenie pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz określonych podmiotów wynika z odrębnych ustaw. W sprawie żaden z podanych przez Spółkę przepisów nie wskazuje na obowiązek ponoszenia przez Stronę takich danin. Zgodnie z art. art. 72 ust. 1 pkt 3 u.p.r.d. rejestracji dokonuje się na podstawie jednego z dokumentów: a) świadectwa zgodności WE wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, b) świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, c) świadectwa zgodności, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia, wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, d) dopuszczenia jednostkowego pojazdu wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, e) świadectwa krajowego indywidualnego dopuszczenia pojazdu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 33 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia, wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, f) uznania dopuszczenia jednostkowego pojazdu, g) uznania świadectwa krajowego indywidualnego dopuszczenia pojazdu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia, h) świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu, i) świadectwa unijnego indywidualnego dopuszczenia pojazdu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o systemach homologacji pojazdów oraz ich wyposażenia, wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu - jeżeli są wymagane; świadectwa zgodności WE, świadectwa zgodności oraz oświadczenia zawierające dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu mogą być podpisane podpisem odbitym sposobem mechanicznym. Po myśl art. 81 ust. 3 u.p.r.d. okresowe badanie techniczne po raz pierwszy jest przeprowadzane przed pierwszą rejestracją pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, zgodnie z tym co zostało już wskazane wyżej, żaden z powołanych przez Spółkę przepisów co do których żąda interpretacji i przedstawia stan faktyczny nie jest związany z daniną publiczną. Innymi słowy żaden z tych przepisów nie może podlegać interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Art. 72 ust. 1 pkt 3 u.p.r.d. dotyczy dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, zaś art. 81 ust. 3 u.p.r.d. wymienia rodzaje badań technicznych., zakres obowiązku i terminy przeprowadzenia badań. Naruszenie przewidzianych w tych przepisach nakazów i zakazów może skutkować odpowiedzialnością administracyjną, jednak nawet kar pieniężnych jako rodzaju takiej odpowiedzialności nie można traktować jako daniny publicznej. Wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych. Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 24 października 2019r. II GSK 792/19, z 3 grudnia 2021 r. II GSK 2273/21 i z 22 listopada 2019 r. II GSK 991/19. Dlatego też powołane regulacje nie podlegają interpretacji indywidualnej w oparciu o art. 34 ust.1 ustawy Prawo przedsiębiorców. W świetle powyższej argumentacji dotyczącej wniosku Skarżącej i przywołanych przepisów prawa, uprawnione było stanowisko organów obydwu instancji o braku podstaw prawnych do dalszego procedowania wniosku, co z kolei stanowiło przesłankę skutecznie tamującą możliwość jego merytorycznego załatwienia. Wystąpiła więc w sprawie przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", o której jest mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej z tego względu, że wniosek strony nie dotyczył zakresu i stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, nie narusza prawa. Spór w sprawie sprowadzony został do sporu co do prawa i sąd w tym zakresie w całości podzielił argumentację organów orzekających. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w sposób który usprawiedliwiałby uwzględnienie skargi. Z powyższych przyczyn w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi