III SA/Wr 276/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Wojcieszów od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr SKO/SR-418/57/2023 w przedmiocie określenia dotacji przypadającej do zwrotu postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. Burmistrza Miasta Wojcieszów (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ) z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr SKO/SR-418/57/2023 w przedmiocie określenia dotacji przypadającej do zwrotu. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa procesowa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021). Sąd wskazuje, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowanie rozbieżności judykatury w tym zakresie, w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/15 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie (tak. m.in. NSA w postanowieniu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1341/21, CBOSA). W uchwale tej wywiedziono, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". Mając to na uwadze Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez jednostkę samorządu terytorialnego, którego organ rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16, LEX nr 2190243) Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że Burmistrza Miasta Wojcieszów, będący organem Gminy Wojcieszów, wydał w kontrolowanej sprawie w pierwszej instancji decyzję, która została następnie uchylona mocą zaskarżonej decyzji organu. Wobec tego skarżący (jak wskazano w skardze), czy szerzej Gmina Wojcieszów, nie mogą być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych przyczyn Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.