III SA/Wr 266/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi Gminy Rudna (dalej: Gmina, strona skarżąca) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2021 r. Nr NK-N.4131.117.2.2021.MF wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej u.s.g.) stwierdzające nieważność uchwały Nr XXVIII/197/2021 Rady Gminy Rudna z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy Rada Gminy Rudna na sesji w dniu 28 stycznia 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/197/2021 w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej, zwaną dalej "uchwałą". W toku badania legalności uchwały, która wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 lutego 2021 r., organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały w całości z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1a u.s.g., polegającym na niezgodnym z prawem wprowadzeniu projektu uchwały do porządku obrad organu stanowiącego. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g. stanowiącym, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru wystąpił do Rady Gminy Rudna, pismem z dnia 9 lutego 2021 r. o potwierdzenie, czy uchwała była procedowana zgodnie z przesłanym radnym, wraz z zawiadomieniem o terminie sesji Rady Gminy Rudna, porządkiem obrad, czy też została wprowadzona do porządku obrad w trybie jego zmiany. Organ nadzoru wniósł o przedłożenie wyciągu z protokołu głosowania nad zmianą porządku obrad. W odpowiedzi Przewodnicząca Rady Gminy Rudna, pismem z dnia 15 lutego 2021 r., poinformowała że projekt przedmiotowej uchwały powinien zatem zostać wprowadzony do porządku obrad, ponieważ został przedłożony 7 dni przed sesją, jednak do tego omyłkowo nie doszło. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zmiana porządku obrad obwarowana jest szczególnym trybem, obligującym do uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady (art. 20 ust. 1a u.s.g.). Skoro bowiem ustawodawca uznał ze warunek sine qua non uzyskanie bezwzględnej większości głosów dla dokonania zmiany porządku obrad, to jego spełnienie jest obligatoryjne. Inaczej bowiem w każdej sytuacji można byłoby obchodzić ustawowy wymóg z art. 20 ust. 1a u.s.g., co czyniłoby ten przepis prawa martwym. Ustawowy skład Rady Gminy Rudna wynosi 15 radnych. Jak wynika z przedłożonego wyciągu z protokołu z XXVIII sesji Rady Gminy Rudna w głosowaniu nad zmiana porządku obrad wzięło udział 14 radnych, z czego 7 radnych opowiedziało się za zmianą porządku obrad, 5 było przeciw i 2 radnych wstrzymało się od głosu. Wprowadzenie nowego punktu do porządku obrad rady gminy wymaga podjęcia uchwały w tej sprawie bezwzględną większością ustawowego składu rady. Oznacza to, że całkowita liczba głosów oddanych za zmianą musi przewyższać połowę ustawowego składu rady, a zarazem być tej połowie najbliższa. Oznacza to, że za zmianą porządku obrad winno opowiedzieć się co najmniej 8 radnych. W przypadku zarządzonego głosowania nad zmianą porządku obrad XXVIII sesji Rady Gminy Rudna takiego rezultatu nie osiągnięto. Stosunek głosów wyniósł siedem do siedmiu, bowiem za zmianą porządku obrad opowiedziało się siedmiu radnych, przeciwko było pięciu radnych, a wstrzymało się od głosu dwóch radnych. W przypadku głosowania bezwzględną większością głosów przyjęty zostaje wniosek, który uzyskał co najmniej o 1 głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, tzn. przeciwnych i wstrzymujących się, o czym stanowi również przepis § 33 ust. 2 uchwały Nr XXII/146/04 Rady Gminy Rudna z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy Rudna. Zdaniem organu nadzoru skoro ustawodawca ustanowił po pierwsze, dołączenie do zawiadomienia o zwołaniu sesji ustalonego porządku obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 zdanie drugie usg), a po drugie wymóg zmiany porządku obrad podczas sesji w głosowaniu większością kwalifikowaną (art. 20 ust. 1a u.s.g.), a nie zwykłą, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bezwzględnie zobligowany do przestrzegania przepisów prawa. W przeciwnym przypadku dyspozycja przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g. byłaby bezprzedmiotowa, a do zmiany porządku obrad rady gminy dochodziłoby w sposób dowolny. W przedmiotowej sprawie nie można uznać wyjaśnień Przewodniczącej Rady Gminy, że projekt uchwały w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej przedłożył Wójt na 7 dni przed sesją skoro nie został on uwzględniony w porządku obrad przesłanym radnym wraz z zawiadomieniem o sesji. Nie można uznać również twierdzenia, że wadliwość naruszenia była nieistotna z uwagi na podjęcie uchwały prawidłowym stosunkiem głosów. Żadna z powyższych czynności nie konwaliduje stwierdzonego naruszenia prawa. Uchwała bowiem nie była elementem ustalonego przed sesją porządku obrad. Organ nadzoru, uznając wskutek nieuzyskania bezwzględnej większości głosów Radnych Rady Gminy Rudna głosowanie o zmianie porządku obrad za bezskuteczne stwierdził, że jego zmiana została dokonana z istotnym naruszeniem dyspozycji przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g., co stanowi istotne naruszenia prawa. Tym samym uchwała w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej w ogóle nie powinna była zostać poddana pod głosowanie Rady Gminy Rudna. Podjęcie uchwały w wyniku jej niezgodnego z prawem wprowadzenia do porządku obrad czyni ją bezprzedmiotową w całości, bowiem niezgodne z prawem było poddanie jej pod głosowanie Rady Gminy Rudna. W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1a u.s.g., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości. W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez nieuwzględnienie słusznego interesu Rady Gminy w utrzymaniu przedmiotowej uchwały i pominięcie okoliczności, że projekt został przedłożony przez Wójta Gminy Rudna Przewodniczącej Rady Gminy Rudna na 7 dni przed sesją, co zgodnie z brzmieniem przepisu § 24 ust. 2 Statutu Gminy Rudna nakazywało wprowadzić projekt do porządku obrad, a zatem zmiana porządku obrad nie powinna być w ogóle poddawana pod głosowanie, a przedmiotowy projekt winien być poddany pod głosowanie bezpośrednio. Wojewoda nie uwzględnił tej okoliczności pomimo tego, że na podstawie art. 7 k.p.a. był zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu strony; 2. art. 20 ust. 1a u.s.g., przez przyjęcie, że poddanie pod głosowanie zmiany porządku obrad jest prawnie relewantne i podlega ocenie organu kontroli, podczas gdy porządek obrad w istocie powinien uprzednio zawierać przedmiotową uchwałę, gdyż została ona przedłożona przez Wójta Gminy Przewodniczącej Rady Gminy w przewidzianym w Statucie Rady Gminy terminie , tj. 7 dni przed sesją, zatem głosowanie nad zmianą porządku obrad było bezprzedmiotowe i nie powinno stanowić przedmiotu oceny przez organ; 3. art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez pozbawienie strony skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, a także nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego na okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, a co za tym idzie niewyjaśnienie istoty sprawy; 4. art.91 ust. 4 u.s.g. przez jego niezastosowanie i uznanie, że naruszenie prawa przez Radę Gminy ma charakter istotny, co skutkowało stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały, podczas gdy właściwa analiza stanu faktycznego i uwzględnienie okoliczności przedłożenia w terminie projektu uchwały winno prowadzić do kwalifikacji naruszenia prawa jako nieistniejącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.)", orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr XXVIII/197/2021 Rady Gminy Rudna z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej, jako sprzecznej z prawem. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru nie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej jak dotychczas "u.s.g."), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż w kwestionowanej uchwale doszło do rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie Sąd oceniał zasadność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W ocenie Sądu odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należało bezzasadność zarzutów skargi, bowiem naruszono procedurę podjęcia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast po myśli art. 20 ust. 1a tej ustawy rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady jak również o przewidzianym na niej porządku obrad, ale winien przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą miały być podjęte. Unormowanie takie ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do nich. Jednocześnie unormowania ustawy zezwalają radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów. Ustawa nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania. Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować. Oznacza to zarazem, że przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również nie została wprowadzona do porządku obrad rady w trybie unormowanym w art. 20 ust. 1a tej ustawy dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (vide wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2007 r. sygn.. akt IV SA/Gl 838/06, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie kwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została na sesji zwołanej przez Przewodniczącą Rady Gminy w dniu 28 stycznia 2021 r. W przekazanym radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał, brak było projektu kwestionowanej uchwały. Przewodnicząca poinformowała, że w dniu 21 stycznia 2021 r. do Biura Rady wpłynął wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej. Ustawowy skład Rady Gminy Rudna wynosi 15 radnych. Jak wynika z przedłożonego wyciągu z protokołu z XXVIII sesji Rady Gminy Rudna w głosowaniu wzięło udział 14 radnych. Radni przystąpili do głosowania w sprawie wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej. 7 głosami za, 5 głosami przeciw i 2 głosach wstrzymujących Rada Gminy wprowadziła jako punkt 12 w porządku obrad projekt zaskarżonej uchwały. Jednak jak wyżej wskazano wprowadzenie nowego punktu do porządku obrad rady gminy wymaga podjęcia uchwały w tej sprawie bezwzględną większością ustawowego składu rady. W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny zdefiniował pojęcie "bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy" jako liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą (uchwała TK z 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7). Oznacza to, że całkowita liczba głosów oddanych za zmianą musi przewyższać połowę ustawowego składu rady. Tym samym, w rozstrzyganej sprawie, za zmianą porządku obrad winno opowiedzieć się co najmniej 8 radnych. W przypadku zarządzonego głosowania nad zmianą porządku obrad XXVIII sesji Rady Gminy Rudna takiego rezultatu nie osiągnięto. Stosunek głosów wyniósł siedem do siedmiu, bowiem za zmianą porządku obrad opowiedziało się siedmiu radnych, przeciwko było pięciu radnych, a wstrzymało się od głosu dwóch radnych. W przypadku głosowania bezwzględną większością głosów przyjęty zostaje wniosek, który uzyskał co najmniej o 1 głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, tzn. przeciwnych i wstrzymujących się. Jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącej Rady Gminy – złożonych w związku z wezwaniem przez organ nadzoru - z powodu pomyłki nie doszło do wprowadzenia projektu przedmiotowej uchwały do porządku obrad. Otóż należy pamiętać o tym, że na osobach odpowiedzialnych za prawidłowy przebieg sesji rady ciążył obowiązek przekazania wcześniej radnym projektu danej uchwały Należy zgodzić się z organem nadzoru, że skoro ustawodawca ustanowił po pierwsze, dołączenie do zawiadomienia o zwołaniu sesji ustalonego porządku obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g.), a po drugie wymóg zmiany porządku obrad podczas sesji w głosowaniu większością kwalifikowaną (art. 20 ust. 1a u.s.g.), a nie zwykłą, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bezwzględnie zobligowany do przestrzegania przepisów prawa. W przeciwnym przypadku dyspozycja przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g. byłaby bezprzedmiotowa, a do zmiany porządku obrad rady gminy dochodziłoby w sposób dowolny. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać twierdzenia skargi, że samo przedłożenie przez Wójta projektu uchwały w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej na 7 dni przed sesją jest równoznaczne z wprowadzeniem projektu uchwały do porządku obrad. Przepisy u.s.g. jasno wskazują, że w przypadku nie wprowadzenia projektu uchwały do porządku obrad i nie przedstawienie tego projektu radnym należało wprowadzić zmianę w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Nie można uznać również twierdzenia strony skarżącej, że wadliwość naruszenia była nieistotna z uwagi na podjęcie uchwały prawidłowym stosunkiem głosów. Uchwała nie była elementem ustalonego przed sesją porządku obrad. Organ nadzoru, uznając wskutek nieuzyskania bezwzględnej większości głosów Radnych Rady Gminy głosowanie o zmianie porządku obrad prawidłowo za bezskuteczne stwierdził, że jego zmiana została dokonana z istotnym naruszeniem dyspozycji przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g., co stanowi istotne naruszenia prawa. Tym samym uchwała w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej w ogóle nie powinna była zostać poddana pod głosowanie Rady Gminy. Podjęcie uchwały w wyniku jej niezgodnego z prawem wprowadzenia do porządku obrad czyni ją naruszającą prawo w stopniu istotnym. Za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez pozbawienie strony skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wskazany w skardze przepisy art. 10 k.p.a. znajduje zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (vide wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn.. akt II GSK 654/14) Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia mu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia), zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Mając powyższe rozważania na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.