III OSK 4823/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 818/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 818/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2154/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 126/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślono, że Wójt Gminy W. uprawniony jest do dokonania wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności, co wynika z § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy W. z dnia 16 maja 2013 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że możliwość spotkania w dniu 5 listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej powołanej przez Wójta Gminy W. komisji z mieszkańcami, mieści się w ramach przeprowadzania konsultacji przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały. Jest to forma otwartego spotkania z mieszkańcami, którzy wyrazili chęć oddania swojego głosu poprzez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny. Stanowisko to przedstawione zostało uprzednio przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 126/20 i w całości podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od tego wyroku. Prawidłowa jest zatem i zgodna taka forma konsultacji określona w przedmiotowym zarządzeniu z uchwałą Rady Gminy W.. Sąd zaakcentował natomiast, że odmienna ocena dotyczy formy konsultacji określonej przez Wójta w § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia. W tym przypadku członkowie komisji powołani przez Wójta między 6 a 15 listopada 2019 r. mieli udać się do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości W. statusu miasta". Udzielenie odpowiedzi twierdzącej należało potwierdzić podpisem, a oddanie głosu następowało poprzez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2154/20 stwierdził, że nie sposób uznać, aby sytuacja, w której komisja powołana przez Wójta udaje się do mieszkańców gminy, miała charakter otwartego spotkania. Taki charakter ma bowiem spotkanie, na który otwarty wstęp mieliby wszyscy mieszkańcy gminy, z prawem zabrania głosu w dyskusji. Nadto prawo oddania głosu w takim przypadku nie miało charakteru badań ankietowych, gdyż w § 5 uchwały Rada Gminy w sposób wyczerpujący określiła jaką formę powinny przybrać badania ankietowe. Badania ankietowe powinny polegać na opublikowaniu ankiety na stronie urzędu oraz w BIP, a także wyłożeniu jej w urzędzie, a nie na odwiedzaniu mieszkańców w domach i żądaniu od nich deklaracji, czy wezmą udział w konsultacjach. Poza tym formularz ankiety powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji oraz adres e-mail, na który można go przesłać. Stanowiąca załącznik Nr 3 zarządzenia karta do głosowania wymagań tych nie spełnia. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości, że § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nie jest zgodny z wcześniejszymi postanowieniami Rady Gminy, a Wójt nie jest uprawniony do modyfikowania zapisów organu stanowiącego gminy. Słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że Wójt wprowadził nową formę przeprowadzenia konsultacji, tym samym wykroczył poza przyznane mu uprawnienia, gdyż organ wykonawczy nie ma prawa ustalania innych form konsultacji niż wskazane w uchwale rady gminy, a także nie może ich modyfikować, nawet jeśli jest to uzasadnione potrzebami i celem planowanych konsultacji, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Podniesiono przy tym, że nie było możliwości uwzględnienia skargi jedynie w części odnoszącej się do § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku. Przedmiotowe zarządzenie stanowi całość dotyczącą przeprowadzenia konsultacji w pierwszej połowie listopada 2019 r. Sposób przeprowadzenia konsultacji określony w punktach 1 oraz 2 § 2 ust. 1 zarządzenia, pomimo tego, że jest alternatywny w swym końcowym efekcie, aby był właściwy, musi stanowić sumę oddanych głosów. Uwzględnienie skargi jedynie w części dotyczącej odnoszącej się do konsultacji określonych § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia prowadziłoby zdaniem Sądu do tego, że głosy mieszkańców oddane przy formie konsultacji określonej w pkt 2 nie mogłyby być brane pod uwagę. Obecnie wydaje się niemożliwym wyodrębnienie głosów oddanych w jednej z form konsultacji, gdyż wszystkie głosy powinny być wrzucone do zabezpieczonej i ostemplowanej urny. Nadto uwzględnienie skargi w części musiałoby skutkować faktycznym pozbawieniem części mieszkańców oddania ważnego głosu w sytuacji, gdy nie ponoszą oni żadnej odpowiedzialności za formę konsultacji, w której uczestniczyli. Dlatego też dostrzeżenie istotnego naruszenia prawa, przy określeniu jednej z form konsultacji, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia, tym samym niemożnością uwzględnienia skargi w części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 P.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni prawa odmiennej od wiążącej ten Sąd wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2020 r., przejawiającej się uznaniem, że w niniejszej sprawie nie było możliwości uwzględnienia skargi jedynie w części odnoszącej się do § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie przeprowadzania konsultacji społecznych (...), co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi w całości, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przewidziana w § 2 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Wójta Gminy W. konferencja w Centrum Aktywności Lokalnej mieściła się ramach przewidzianych w § 3 ust. i pkt 1 uchwały Rady Gminy W. otwartych spotkań z mieszkańcami; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., polegające na jego błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie przeprowadzania konsultacji społecznych (...) również w części, w jakiej jest ono zgodne z prawem. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. Gmina W. podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 P.p.s.a. w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie odmiennej wykładni prawa od dokonanej w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2154/20. Błędną wykładnię prawa upatruje strona skarżąca kasacyjnie w tym, że wbrew ww. wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić skargę w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta, natomiast w pozostałym zakresie, a w tym obejmującym § 2 ust. 1 pkt 2 ww. zarządzenia, skarga powinna być oddalona, a nie uwzględniona. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2154/20 wyraźnie stwierdził, że Wójt Gminy W. wydając zarządzenie nr [...] z dnia [...] października 2019 r. był związany treścią uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym sposób przeprowadzenia konsultacji objęty § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia mieści się w trybie przeprowadzania konsultacji objętych § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Nie mieszczą się w żadnym trybie konsultacji objętych ww. uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] te z nich, które zostały objęte § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia. W skierowanej do Sądu pierwszej instancji wiążącej wykładni prawa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd ten powinien ponownie ocenić zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w zakresie niezgodności form konsultacji zawartych w zarządzeniu z przepisami uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Pogłębionej analizy wymaga § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia w kontekście § 5 ww. uchwały oraz uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość uwzględnienia skargi w części. Ponownie kontrolując zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2154/20 należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zastosował się do wykładni prawa zawartej w ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, że tryb konsultacji społecznych objęty § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nie był zgodny z treścią uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.. Do ponownej oceny pozostawało Sądowi to, czy należy oddalić skargę w całości, czy też w części. Temu zobowiązaniu Sąd w zaskarżonym wyroku sprostał. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że dokonał oceny możliwości uwzględnienia skargi w części w zakresie dotyczącym § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia, który zawiera formę konsultacji nie sprzeczną z treścią uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Należy uznać za trafna argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą konsultacje objęte zarządzeniem Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. obejmowały łącznie tak tryb objęty jego § 2 ust. 1 pkt 1, jak i § 2 ust. 1 pkt 2. W trybie objętym § 2 ust. 1 pkt 1 opinie mieszkańców były zbierane poprzez oddawanie głosów do urny w dniu [...] listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej, jak i tryb objęty § 2 ust. 1 pkt 2 tego zarządzenia, tj. poprzez wrzucanie głosów do urny w dniach od [...] do [...] listopada 2019 r. znajdującej się przy członkach komisji odwiedzającej mieszkańców Gminy W. celem zapewnienia im możliwości udziału w konsultacjach. Skoro te obie formy konsultacji, tj. stacjonarne oddawanie głosów w konkretnym dniu i konkretnej godzinie ([...] listopada 2019 r. o godz. 18.00) i oddawanie głosów do urny transportowanej przez komisję do mieszkańców Gminy w określonym czasie (od [...] do [...] listopada 2019 r.) stanowiły konsultacje w rozumieniu tego zarządzenia to uznanie, że jedna z tych form konsultacji powinna być uznana za zgodną z prawem a tym samym powinno nastąpić uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego skutkowałoby tym, że konsultacje te byłyby skierowane tylko do części mieszkańców, a ponadto byłoby praktycznie niemożliwym ustalenie, które zapieczętowane koperty z głosami mieszkańców zostały oddane w dniu [...] listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej, a które później. Tym samym rację ma Sąd pierwszej instancji, że uwzględnienie skargi w części skutkowałoby faktycznym pozbawieniem części mieszkańców oddania ważnego głosu w sytuacji, w której nie ponosili oni żadnej odpowiedzialności za wybór jednej z form konsultacji. Jeżeli więc konsultacje składają się w dwóch równoważnych form i jedynie ich łączne zastosowanie powoduje skutek w postaci ich przeprowadzenia to ustalenie, że jedna z tych form jest niezgodna z prawem powinna, w okolicznościach tej sprawy, skutkować uznaniem za niezgodne z prawem całość konsultacji. Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. dopuszczającej stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] zarządzenia Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r., mimo że część tego zarządzenia była zgodna z prawem. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne i o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Stwierdzenie zaskarżonego zarządzenia w części dopuszczalne byłoby wtedy, gdyby tylko część tego aktu była dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa i pozostawiona w obrocie prawnym pozostała część zarządzenia mogła w sposób zgodny z prawem regulować daną sprawę objętą takim aktem (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 388/19, opubl. w LEX nr 2761085). Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Pozostawienie w obrocie prawnym § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia skutkowałoby tym, że mimo ograniczenia konsultacji tylko do tych głosów mieszkańców, którzy je oddali w dniu 5 listopada 2019 r. o godz. 18-tej w Centrum Aktywności Lokalnej należałoby uznać, że cel, jaki dotyczył konsultacji, czyli możliwość wyrażenia opinii przez wszystkich mieszkańców w procedurze nadania danej miejscowości statusu miasta został osiągnięty i same konsultacje zostały przeprowadzone. Tym samym pozostawione w obrocie prawnym części zarządzenia Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. wywoływałoby skutki prawne, mimo wykazanej istotnej wadliwości co do trybu konsultacji. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. byłoby dla tego organu niezwykle krzywdzące, jak i to, że podobne konsultacje zostały przeprowadzone w 2016 r. nie stanowią okoliczności uzasadniających uznanie, że zaskarżony wyrok w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej narusza prawo. W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu oddalającej skargę, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. W tej sprawie od Gminy W. należało zasądzić na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).