III SA/Wr 229/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. C. na działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie działań dotyczących przedawnienia składek na ubezpieczenie i tytułu wykonawczego postanawia: odrzucić skargę.

M. C. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu (dalej: organ, ZUS). W uzasadnieniu skargi zostało wskazane, że skarga dotyczy działania oraz wydania decyzji co do zaległych składek oraz braku możliwości przedawnienia składek, przeksięgowań wpłat jak i zajęcia komorniczego. Skarżąca wskazała też, że skarga dotyczy tytułu wykonawczego na składki naliczone w 2023 r. podczas gdy firma została wyrejestrowana w 2022 r. W dalszej części skargi strona podniosła, że w sprawie nie został wyjaśniony fakt przeksięgowania wpłat skarżącej bez jej zgody. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała rejestru wpłat na koncie podatnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy wskazując, że nie wydawał decyzji od której skarżącej przysługiwałby środek odwoławczy w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co czyni skargę niedopuszczalną. Pismem z dnia 30 czerwca 2025 r. skarżąca została wezwana do jednoznacznego sprecyzowania zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, które mają zostać poddane kontroli sądu oraz poprzez wskazanie daty, numeru zaskarżonej decyzji, postanowienia, aktu lub czynności, jeśli sprawa dotyczy bezczynności lub przewlekłości organu należy wskazać wniosek, którego organ nie rozpatrzył w formie prawem przewidzianej, albo w stosunku do którego postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Jednocześnie w wezwaniu wskazano, że ze skargi nie wynika jaki akt administracyjny lub czynności ma zostać poddana kontroli. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca pismem z dnia 9 lipca 2025 r. wskazała, że sądowa kontrola winna objąć: brak umorzeń składek po przekroczeniu pięciu lat od wymagalności, naliczenie składek zdrowotnych po wykreśleniu firmy z rejestru przedsiębiorców, rozksięgowanie wpłat na najstarsze wymagalności (wpłaty prawidłowo opisane) oraz spłatę zadłużenia przez okres przekraczający dwanaście miesięcy bez pomniejszania zadłużenia. Skarżąca wyjaśniła, że kwota zadłużenia nie jest możliwa ponieważ opłacała składki choć nieregularnie, a z zadłużenia wynika, iż żadna składka nie została opłacona. Strona wskazała, że prośba wysłana do organu o przesłanie zestawienia składek jak i nieopłaconych została pozostawiona bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarga, spełniająca wymogi pisma procesowego określone w art. 46 p.p.s.a., powinna wskazywać zaskarżoną decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność. Nadto, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie złożona skarga nie wskazywała jakiego konkretnie aktu, bądź czynności organu skarga ta dotyczy. Braki te nie zostały uzupełnione przez skarżącą, która w odpowiedzi na wezwanie sądu ponownie nie wskazała zindywidualizowanego rozstrzygnięcia, które mogłoby być objęte kontrolą sądowoadministracyjną. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wskazała, co winno podlegać sądowej kontroli. Ustosunkowując się do wyjaśnień skarżącej, należy wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 k.p.a., że "stosuje się do nich przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (publ. G. Prawna 2013/116/6, Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzając m. in., że od decyzji Zakładu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, poza wyjątkami, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm., dalej: u.s.u.s.) (...). W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2444/11, z 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12 i z 26 lutego 2014 r., I OSK 347/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na rozstrzygnięcia wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje więc skarga do sądu administracyjnego, na podstawie przepisów p.p.s.a. Mając na uwadze treść powyżej wskazanych przepisów należy stwierdzić, że kontroli sądu administracyjnego podlegać będą sprawy wymienione w ww. przepisie a także bezczynność ZUS w sprawach określonych w ww. przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Jak wynika z akt sprawy w złożonej skardze strona nie wskazała, iż jej skarga dotyczy tego typu spraw. Sąd zauważa, że skarżąca załączyła do akt sprawy kopie dwóch stron zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej z dnia 6 maja 2025 r., tytułu wykonawczego z dnia 6 maja 2025 r., postanowienia z dnia 5 maja 2025 r. o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych tam wskazanych oraz wydruk z systemu CEIDG. Należy jednak wyjaśnić, że w toku postępowania egzekucyjnego dłużnik ma prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm., dalej: u.p.e.a.), a także zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej na podstawie art. 54 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Ponadto również na przesłane postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 maja 2025 r. o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych przysługiwało skarżącej zażalenie. Dopiero rozstrzygnięcia wydane przez organy odwoławcze na wniesione od ww. zajęcia, tytułu i postanowienia środki zaskarżenia, mogłyby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując, skarżąca nie wskazała zindywidualizowanego aktu, czynności które sąd mógłby poddać kontroli, a wskazane przez skarżącą "działania zus", nie mieszczą się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. kategorii czynności. Przedmiotowa skarga jest zatem niedopuszczalna bowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z tego też względu Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.