III SA/Wr 18/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2022 r. nr 470000/71/580800/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o utrzymanie w mocy umowy ratalnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 2022 r. nr 470000/71/529868/2022.

Decyzją z dnia 23 września 2022 r., nr 470000/71/529868/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku Z. Z. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z "11 czerwca 2016 r." o odmowie umorzenia należności. Jako podstawę prawną wskazał art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 8 maja 2013 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres objęty ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna). W dniu 27 czerwca 2013 r. wydano decyzję nr 985/2013/A określającą warunki umorzenia do abolicji. W decyzji zawarto informację, że na koncie skarżącego figurują należności niepodlegające umorzeniu, które podlegają spłacie w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji określającej warunki umorzenia. Decyzja ta uprawomocniła się 2 sierpnia 2013 r. Na należności niepodlegające umorzeniu zawarto układ ratalny. Warunkiem uzyskania pozytywnego umorzenia należności w abolicji była spłata należności w ramach umowy ratalnej. Skarżący nie spłacił w całości należności z umowy ratalnej i dlatego w dniu 20 kwietnia 2016 r. ZUS wydał decyzję nr 985-2/2013/A o odmowie umorzenia należności. Jako podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.) i art. 1 ust. 13 pkt 2 ustawy abolicyjnej. Decyzja ta, po dwukrotnym awizowaniu w dniach: 25 kwietnia 2016 r. i 4 maja 2016 r., została zwrócona nadawcy. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się adnotacja, że uprawomocniła się w dniu 11 czerwca 2016 r. W dniu 19 września 2022 r. wpłynęło do ZUS pismo skarżącego zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy." Skarżący wyjaśnił, że po zapoznaniu się z treścią umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek przystąpił do spłacania poszczególnych rat. Tabela – harmonogram spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – została rozmieszczona na dwóch stronach. Skarżący nie zauważył raty 23 i 24 umieszonej na następnej stronie. Po zapłaceniu 22 rat był przekonany, że wszystkie zaległości zostały uregulowane. Poinformował, że zapłacił 23 i 24 ratę wraz z odsetkami i wniósł o "uznaniowe umorzenie decyzji z dnia 11 czerwca 2016 r." ZUS w decyzji z 23 września 2022 r. wskazał, że od decyzji z 20 kwietnia 2016 r. przysługiwało skarżącemu odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a zatem brak jest podstaw do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto ZUS dodał, że nie ma możliwości uznaniowego umorzenia decyzji z 20 kwietnia 2016 r., która uprawomocniła się 11 czerwca 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia 9 listopada 2022 r., nr 470000/71/580800/2022 utrzymał w mocy własną decyzję z 23 września 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu ZUS podkreślił, że w decyzji z 20 kwietnia 2016 r. skarżący został pouczony o prawie złożenia odwołania do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Od decyzji tej nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do ZUS. Podkreślił, że ZUS nie ma prawa do uznaniowego umorzenia decyzji z 20 kwietnia 2016 r., ponieważ skarżący nie wywiązał się z warunków wskazanych w ustawie. Umowa ratalna uległa rozwiązaniu i nie ma możliwości przywrócenia jej realizacji. W skardze do WSA we Wrocławiu skarżący wskazał, że w sprawie nie uwzględniono czynnika ludzkiego, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Podkreślił, że realizował układ ratalny, a powstała sytuacja jest nieumyślna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponadto w myśl art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Oceniając zatem stan sprawy uwzględnić trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W sprawie zatem, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ zobligowany był – przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z 10 września 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i "uznaniowe umorzenie decyzji" - udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia. W szczególności, skoro od decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. (prawomocnej od 11 czerwca 2016 r.) przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, o czym organ wiedział, to powinien był wyjaśnić intencje skarżącego i ustalić jednoznacznie charakter pisma z 10 września 2022 r. Niewątpliwie z treści tego pisma wynika, że skarżący kwestionuje decyzję z 20 kwietnia 2016 r., która uprawomocniła się 11 czerwca 2016 r. Organ nie skorzystał z wyłaniającej się w takim przypadku sposobności zwrócenia skarżącemu uwagi na okoliczność, że w konkretnej sprawie tego rodzaju środek zaskarżenia, nie jest przepisami prawa przewidziany. ZUS uznał, że pismo wniesione przez skarżącego nie stanowi odwołania pomimo, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w przedmiotowej sprawie nie przysługiwał stronie żaden inny środek zaskarżenia. Zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie poglądem dla ustalenia charakteru wniesionego przez stronę pisma decydujące znaczenie ma intencja strony, wyrażona w tym piśmie a nie jego tytuł. Zaznaczyć także należy, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie. Zważyć nadto należy, iż w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje ugruntowana w europejskiej kulturze zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, a błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania w danym trybie (por. m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, czy wyrok z dnia 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1428/09, wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 486/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 126/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Powyższe nabiera wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych lub wręcz nieporadnością. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że ewentualne stwierdzenie przez organ, bez żadnych wątpliwości, że intencją skarżącego było złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 20 kwietnia 2016 r., a nie odwołania do Sądu Okręgowego, skutkować powinno stwierdzeniem niedopuszczalności takiego wniosku na podstawie art. 134 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a., a nie odmową wszczęcia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, powinien być uznany za niedopuszczalny. Na marginesie wskazać również należy, że znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji z 23 września 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, jest podpisany "z up. Z.". W aktach administracyjnych brakuje informacji wyjaśniających, czy wniosek został podpisany przez osobę działającą w imieniu skarżącego, brak też ewentualnego pełnomocnictwa. Niedopuszczalne jest natomiast rozpoznanie środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, zgodnie z art. 9 k.p.a., rzeczywistej intencji strony zawartej w piśmie z 10 września 2022 r. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń organ podejmie dalsze działania. W przypadku jednoznacznego ustalenia, że wolą strony było złożenie skierowanego do ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 20 kwietnia 2016 r. organ rozważy stwierdzenie niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 9 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 23 września 2022 r.