III SA/Wr 161/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.W.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o płaceniu składek na FUSR i KRUS I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 stycznia 2020 r. nr SKO 4141/75/2019 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Wałbrzycha odmawiające J. W. (dalej strona, skarżąca) wydania zaświadczenia o płaceniu składek na FUSR i KRUS oraz ich wysokości za lata 1989,1991 oraz styczeń, luty, marzec 1992 roku. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżąca złożyła w dniu 22 lipca 2019 roku wniosek o wydanie zaświadczenia o płaceniu składek i ich wysokości na ubezpieczenie, z racji prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej - składki FUSR, KRUS za okres 1989, 1991 oraz styczeń, luty i marzec 1992 roku. Z treści wniosku wynika, że żądane zaświadczenie jest niezbędne celem przedłożenia w ZUS. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha stwierdził, że w ewidencjach czy rejestrach będących w posiadaniu organu brak jest danych umożliwiających wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wykazał, że w zasobach archiwalnych brak jest wzmianki dotyczącej 1991 roku, a nadto brak jest danych jednoznacznych o opłacaniu przez stronę składek w 1989 roku oraz pierwszym kwartale 1992 roku. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona podniosła, że prowadząc korespondencję z palcówką Terenową Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Wałbrzychu uzyskała zaświadczenie, że prowadziła w latach 1983 -1988 oraz 1990 działy specjalne produkcji rolnej i z tego tytułu opłacała składki. Jednocześnie uzyskała informację, że dokumenty dotyczące brakującego okresu, winny być w posiadaniu Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu, natomiast na skutek reorganizacji najprawdopodobniej zaginęły. Wnioskodawczyni podniosła również, że w 1989 roku w okresie 3 miesięcy od października do grudnia korzystała z zasiłku macierzyńskiego, co również powinno mieć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji. Wskazując na powyższe strona wniosła o zobowiązanie Kierownika Biura Wymiaru Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu do sporządzenia odpowiedniego protokołu zniszczenia lub zaginięcia dowodów księgowych dotyczących składek. Jednocześnie podniosła, że skoro organ podatkowy jest w stanie zaświadczyć, że przedmiotowe składki były naliczane i jaka była ich wysokość w tymże okresie to może wydać zaświadczenie, że składki były opłacane. Do zażalenia strona dołączyła kopie nakazów płatniczych i dowodów wpłat za 1991 r. oraz styczeń, luty, marzec 1992 r. Kolegium postanowieniem z dnia 26 września 2019 r. nr SKO4141/51/2019 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem w ocenie organu II instancji Prezydent Miasta Wałbrzycha przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w odpowiednim, wynikającym z przepisów prawa zakresie. Wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dołożyć należytej staranności w precyzyjnym ustaleniu, jakiego rodzaju źródło np. rejestr, ewidencja może zawierać dane, które mają zostać urzędowo potwierdzone w zaświadczeniu. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ powinien ustalić, czy dane źródło znajduje się w jego posiadaniu (jeśli tak, stwierdzić, czy na jego podstawie jest w stanie zaświadczyć o faktach objętych wnioskiem). Jeśli natomiast dane źródło nie znajduje się w posiadaniu organu, to organ powinien wskazać, kto w chwili obecnej jest dysponentem tego źródła bądź też jakie są inne losy tych źródeł. W szczególności organ powinien wskazać, czy w odniesieniu do okresu objętego wnioskiem skarżącej zastosowanie znajdowała reguła z art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc obowiązek prowadzenia ewidencji wpłat dokonywanych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników spoczywał właśnie na organie. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha odmówił wydania zaświadczenia o płaceniu składek na FUSR i KRUS oraz ich wysokość za lata 1989, 1991 oraz styczeń, luty, marzec 1992 r. Organ wskazał, że w dniu 15 sierpnia 1992 r. został utworzony Oddział Regionalny KRUS w Wałbrzychu i biorąc pod uwagę brzmienie art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. z 1990 r. nr 34 poz. 198 ze zm.) do tego dnia Urząd Miejski w Wałbrzychu dokonywał czynności przewidzianych dla KRUS w okresie, o który wnosi strona we wniosku o wydanie zaświadczenia. Organ wskazał, że urzędowe archiwum nie posiada w swoim zasobie innych dokumentów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne rolników poza spisem zdawczo – odbiorczym akt nr [...]. Organ przytoczył zapisy tego spisu i wskazał, że brak jest w nim wzmianki o 1991 r. Wskazał, że zapiski znajdujące się w posiadaniu Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu nie wskazują jednoznacznie o opłacaniu przez stronę składek w 1989 r. oraz pierwszym kwartale 1992 r. Organ podkreślił, że dokonał wszelkich starań aby żądane przez stronę zaświadczenie wydać. Dowodem zapłaty podatku wraz z ubezpieczeniem były dokumenty wpłaty wydawane wpłacającemu, których drugi egzemplarz pozostawał w organie podatkowym. Jednakże na dzień obecny takowe dokumenty nie znajdują się w posiadaniu organu ani zasobów archiwalnych Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu, tym samym organ nie mógł wydać zaświadczenia, o które ubiega się strona. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazało, że kwestia wydawania zaświadczeń w tym również dotyczących opłacania składek i ich wysokości na ubezpieczenie z racji prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej - składki FUSR i KRUS jest uregulowana w przepisach Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powołał treść art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej K.p.a.) zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wskazał, że utrwalone stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność stricte faktyczna, akt wiedzy organu a nie jego woli, gdyż w drodze zaświadczenia organ administracji potwierdza jedynie to, co mu jest wiadome, a nie rozstrzyga o sprawie. Drogą zaświadczenia nie można kształtować stosunków prawnych. Wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia na podstawie danych dostarczonych przez Nią wraz z wnioskiem w efekcie doprowadziłoby do rozstrzygnięcia, wykraczającego poza ramy art.217 i art.218 k.p.a., a rozstrzygającego w zakresie uprawnień strony. Organ zaznaczył, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony wskazanym w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Wałbrzycha, że skoro organ podatkowy jest w stanie zaświadczyć, iż składki na ubezpieczenie społeczne rolników były naliczane i w jakiej wysokości, to jednocześnie na tej podstawie organ może wydać zaświadczenie, że takowe składki były opłacane. Zdaniem Kolegium, jeżeli w rejestrach czy ewidencji są jedynie dane dotyczące faktu naliczenia i wysokości składek na ubezpieczenie społeczne rolników i nie ma danych potwierdzających fakt opłacania składki, to organ administracji poprzez wydanie zaświadczenia nie może wykreować rzeczywistości, że składki były opłacane. W ocenie organu odwoławczego jeżeli Prezydent Miasta Wałbrzycha nie posiada w swoich rejestrach czy ewidencji danych dotyczących opłacania przez S. B. składek na ubezpieczenie FUSR i KRUS oraz ich wysokości za lata 1989, 1991 oraz styczeń, luty, marzec 1992 r. to nie może wydać w tym zakresie zaświadczenia, opierając się choćby na dokumentach przedstawionych przez stronę. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 w związku art. 217 i 218 K.p.a. poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, w jakim SKO w Wałbrzychu w postanowieniu z dnia 26 września 2019 r. znak 4141/51/2019 zobowiązało organ I instancji do wskazania, czy w odniesieniu do okresu objętego wnioskiem skarżącej zastosowanie miała reguła z art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc obowiązek prowadzenia ewidencji wpłat dokonywanych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników spoczywał właśnie na organie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia; 2) naruszenie art. 217 K.p.a. poprzez brak wyraźnego wskazania w skarżonym postanowieniu na jakiej podstawie odmówiono wydawania wnioskowanych zaświadczeń oraz w związku z zebranym materiałem dowodowym nie pozwalał organowi odwoławczemu przyjąć, iż nastąpiła zapłata składek na ubezpieczenie społeczne rolników, podczas gdy przedstawione przez skarżącą odpisy decyzji wraz z dowodami zapłaty stanowią dane na podstawie których może ona ubiegać się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny; 3) naruszenie art. 218 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie przez SKO, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego nie istniały przesłanki do wydania zaświadczenia o płaceniu składek na FUSR i KRUS oraz ich wysokościach za lata 1989, 1991 oraz za styczeń, luty, marzec 1992 r. podczas gdy dowody zebrane przez organ I instancji oraz przedstawione przez skarżącą odpisy decyzji wraz z dowodami zapłaty stanowią dane znajdujące się w posiadaniu Prezydenta Miasta Wałbrzycha i na ich podstawie organ ten zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z kserokopii jej legitymacji ubezpieczeniowej, załączonej do skargi na okoliczność potwierdzenia uprawnienia do świadczenia leczniczego w dacie 22 lutego 1989 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2196) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika z art. 218 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1); organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Podkreślenia wymaga, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Skład orzekający w tej sprawie podziela utrwalone stanowisko doktryny i orzeczeń sądów administracyjnych, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Różnica między decyzją deklaratoryjną, a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Co więcej, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o niedopuszczalności dokonywania, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie zaświadczenie wydaje się natomiast, jedynie wtedy gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10). Jednak organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Jednakże prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12). W świetle powyższych uwag wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ nie może wydać zaświadczenia opierając się jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę. Należy wyraźnie jednak podkreślić, że uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń nie zwalania organów, od dokładnego wskazania przyczyn odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ze stanu sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o płaceniu składek i ich wysokości na ubezpieczenie, z racji prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej – składki FUSR, KRUS za okres 1989 r., 1991 r. oraz styczeń luty, marzec 1992 r. celem przedłożenia w ZUS-ie. Organ odmawiając jego wydania wskazał, że do 15 sierpnia 1992 r. zanim został utworzony Oddział Regionalny KRUS w Wałbrzychu Urząd Miejski w Wałbrzychu dokonywał czynności przewidzianych dla KRUS w okresie, o który wnosi strona we wniosku o wydanie zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że urzędowe archiwum nie posiada w swoim zasobie innych dokumentów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne rolników poza spisem zdawczo – odbiorczym akt nr [...]. Organ przytoczył zapisy tego spisu, jednak nie wskazał co z tych zapisów dla skarżącej wynika, i czy znajdują się w nich informacje o których zaświadczenie ubiega się skarżąca. Organ przyjmując, że zapiski znajdujące się w posiadaniu Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu nie wskazują jednoznacznie o opłacaniu przez stronę składek w 1989 r. oraz pierwszym kwartale 1992 r. nie wyjaśnił jakie ustalenia na podstawie tych zapisów poczynił. W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ I instancji rozpatrywał ponownie sprawę po uchyleniu jego wcześniejszego postanowienia przez Kolegium postanowieniem z dnia 26 września 2019 r. nr SKO4141/51/2019. Podstawa decyzji kasacyjnej był art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z akt sprawy Kolegium uchyliło zaskarżone wcześniejsze postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem w ocenie organu II instancji Prezydent Miasta Wałbrzycha przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w odpowiednim, wynikającym z przepisów prawa zakresie. Kolegium jednoznacznie wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dołożyć należytej staranności w precyzyjnym ustaleniu, jakiego rodzaju źródło np. rejestr, ewidencja może zawierać dane, które mają zostać urzędowo potwierdzone w zaświadczeniu. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ powinien ustalić, czy dane źródło znajduje się w jego posiadaniu (jeśli tak, stwierdzić, czy na jego podstawie jest w stanie zaświadczyć o faktach objętych wnioskiem). Jeśli natomiast dane źródło nie znajduje się w posiadaniu organu, to organ powinien wskazać, kto w chwili obecnej jest dysponentem tego źródła bądź też jakie są inne losy tych źródeł. Jednak z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że organ nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego w szczególności do wskazania, kto w chwili obecnej jest dysponentem tego źródła bądź też jakie są inne losy tych źródeł. Organ I instancji pomimo, że wskazał - że w dniu 15 sierpnia 1992 r. został utworzony Oddział Regionalny KRUS w Wałbrzychu i do tego dnia Urząd Miejski w Wałbrzychu dokonywał czynności przewidzianych dla KRUS w okresie, o który wnosi strona we wniosku o wydanie zaświadczenia – nie wyjaśnił jakie były dalsze losy tych dokumentów. Z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień powinno jasno wynikać, czy na podstawie posiadanych jakichkolwiek dokumentów – w tym pośrednio świadczących o fakcie opłacania przez skarżącą składek na FUSR – jest możliwe zaświadczenie o tym fakcie, a jeżeli nie to gdzie znajdują się dokumenty na podstawie których można dokonać tych ustaleń. Jak wskazała skarżąca we wniosku żądane zaświadczenie było jej niezbędne do przedłożenia w ZUS-ie. Zgodnie bowiem z art. 26a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.) wysokość emerytury ulega zwiększeniu za okresy opłacania składek na Fundusz Emerytalny Rolników, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, o których mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie Sądu organ I instancji skupił się na uzasadnianiu (a organ II instancji takie uzasadnienie zaakceptował), że nie posiada dokumentacji potwierdzającej opłacanie składek. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika jednak, czy organ I instancji ustalił jakie faktycznie dokumenty zostały przekazane do KRUS, a jakie ewentualnie zostały zniszczone. Nie wynika również, czy organ próbował ustalić na podstawie innych posiadanych danych, że skarżąca była zobowiązana do opłacania składek na FUSR i składki te faktycznie opłaciła. Dodatkowo należy wskazać na treść art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego nie dokonał samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, akceptując jedynie stanowisko organu I instancji. Ponadto w treści uzasadnienia odniósł się do innej strony postępowania. W ocenie Sądu zostały więc naruszone art. 7 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd uchylając zaskarżone postanowienia kierował się poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 13 grudnia 2012 r., II UK 132/12, że ubezpieczony nie może ponosić ryzyka wynikającego z zaniedbań organów, na których zaniechanie nie miał wpływu. Z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień, nawet jeśli doszłoby ponownie do odmowy wydania zaświadczenia, musi więc wyraźnie wynikać, czy w Urzędzie Miasta zasadniczo istniały dane potwierdzające płacenie przez skarżącą składek na FRUS oraz czy dane te, i w jakich okolicznościach, zostały utracone. Jak wynika z ww. wyroku Sądu Najwyższego tylko tego typu ustalenia będą bowiem mogły być podstawą późniejszych wniosków dowodowych przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. W ponownym postępowaniu organy starannie przeanalizują posiadane wszystkie ewidencje, rejestry i inne dane i ustalą czy na ich podstawie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W razie odmowy - w uzasadnieniu wskażą jakie dane były w ich posiadaniu, co z nich wynika i w jakich okolicznościach zostały utracone. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a,, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron na rozprawie) w związku z brzmieniem art. 119 pkt 3 i art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów