III SA/Wr 148/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.RD/41/9/23 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze mocą postanowienia z dnia 7 marca 2023 r., nr SKO.RD/41/9/23, stwierdziło, że P. K. (dalej: strona, skarżący) wniósł odwołanie od decyzji Starosty Kamiennogórskiego z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr KM.5430.783.2021 o zatrzymaniu prawa jazdy kat. [...],[...],[...] nr [...], wydanego dnia 21 stycznia 2003 r. przez Starostę Kamiennogórskiego, z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. skarżący wskazał, że decyzja Starosty Kamiennogórskiego z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr KM 5430.783.2021 o zatrzymaniu prawa jazdy nie została mu doręczona albowiem organ wysłał ją na adres [...] C., ul. [...], pod którym skarżący nie zamieszkuje od [...] r., kiedy został stamtąd wyeksmitowany i wymeldowany. Skarżący jednocześnie wskazał, że aktualnie zamieszkuje pod adresem [...] W., ul. [...] i adres ten znany jest organom administracyjnym, na dowód czego przedłożył m.in. kopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu z dnia 20 maja 2021 r., nr ENP/20/043285478 o przeliczeniu emerytury, która wysłana została właśnie na powyższy adres. Strona wskazała nadto, że o treści decyzji Starosty Kamiennogórskiego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dowiedziała się dopiero w dniu 28 stycznia 2023 r. od funkcjonariusza Policji wykonującego z jego udziałem czynności służbowe w związku z poddaniem go kontroli drogowej. Dalej strona podała, że niezwłocznie, z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 58 § 2 k.p.a., w dniu 30 stycznia 2023 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wyżej wskazanej decyzji Starosty Kamiennogórskiego o zatrzymaniu prawa jazdy, jednocześnie dopełniając czynności dla której określony był uchybiony termin, tj. wnosząc odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r., nr SKO.RD/41/9/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze stwierdziło wniesienie odwołania strony z uchybieniem terminu. Organ w treści uzasadnienia zajął stanowisko, że Starosta Kamiennogórski postąpił prawidłowo wysyłając decyzję z dnia 17 sierpnia 2021 r. o zatrzymaniu prawa jazdy na znany mu adres zamieszkania strony, który ustalił na podstawie informacji z dnia 07 kwietnia 2021 r. uzyskanej od Ministerstwa Cyfryzacji – Departamentu Systemów Państwowych. Przesyłka ta, po jej dwukrotnym awizowaniu, została zwrócona nadawcy i załączona do akt sprawy, co wywołuje skutek określony w art. 44 § 4 k.p.a. w postaci fikcji jej doręczenia i domniemania znajomości treści decyzji przez stronę. Przesyłkę tę organ dołączył do akt sprawy w dniu 3 września 2021 r., a zatem termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu 17 września 2021 r. i nie został dotrzymany przez stronę, która stosowny środek odwoławczy złożyła dopiero dnia 30 stycznia 2023 r. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. W ocenie strony organ niesłusznie odmówił jej rozpoznania odwołania i błędnie uznało, że doręczenie decyzji na adres, pod którym kiedyś przebywał skarżący, miałoby być prawidłowe. Strona podała, że pod adresem w C. nie zamieszkuje od [...] r., kiedy to nastąpiła jego eksmisja z tego lokalu. Po tym czasie Skarżący – jak wskazał – przez kilka lat nie posiadał żadnego adresu pobytu, zameldowania czy doręczeń, a dopiero od kilku lat tym adresem jest W., ul. [...]. Skarżący zwrócił następnie uwagę, ze adres ten był znany organom i sądom, a ponadto SKO wydało kilka lat temu decyzję w sprawie, w której był stroną i doręczył ją właśnie na ten adres. Ponadto skarżący powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 2119/19. Końcowo skarżący podniósł, że również sama decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, ponieważ nie ma on miejsca zamieszkania na terenie powiatu kamiennogórskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w Jeleniej Górze z dnia 7 marca 2023 r., stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o treść art. 134 k.p.a. (przywołanego w podstawie prawnej decyzji), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołał się również na treść art. 44 k.p.a., regulującego przesłanki tzw. doręczenia zastępczego ("fikcji doręczenia"). Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Jak stanowi § 2 tego artykułu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy została mu doręczona w trybie doręczenia zastępczego w dniu 3 września 2021 r., a zatem termin do złożenia odwołania upływał w dniu 17 września 2021 r., co oznacza, że odwołanie złożone przez stronę w dniu 30 stycznia 2023 r. było działaniem spóźnionym. Nie bez racji stwierdza jednak strona, że organ w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pomija fakt, iż skarżący nie otrzymał decyzji, która – jak twierdzi - została wysłana pod niewłaściwy (nieaktualny od wielu lat) adres. Kwestia ta jest o tyle istotna, że warunkiem stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania jest wcześniejsze prawidłowe doręczenie decyzji wydanej w sprawie, co wynika wprost z treści art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Trzeba wskazać, że przyjęcie, iż odwołanie zostało złożone po terminie, wymaga ustalenia, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za skuteczne. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za dokonane ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania, który rozpocząć się może dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji. Stąd też w pierwszej kolejności należało przeanalizować, czy doręczenie skarżącemu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z dnia 17 sierpnia 2021 r. było doręczeniem prawidłowym. Podnieść zatem należy, że doręczenie korespondencji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach k.p.a. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (vide: A.Wróbel (w:) M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2000 r., s. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd administracyjny w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniać stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 448/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że doręczenie przedmiotowej decyzji skarżącemu nie spełnia warunków do uznania je za prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że organ wysłał skarżącemu przesyłkę zawierającą omawianą decyzję na adres: C., ul. [...]. Przesyłka ta wróciła do organu z adnotacją listonosza o dwukrotnym jej awizowaniu pod powyższym adresem (podobnie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wezwanie do zwrotu prawa jazdy z dnia 15 września 2021 r.). W tej sytuacji organ uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia tzw. fikcji doręczenia przedmiotowej decyzji. Sąd zauważa, że organ wszczął postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na podstawie wniosku z dnia 15 kwietnia 2021 r., złożonego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w L. Dodatkowo w piśmie Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 20 kwietnia 2021 r. znajduje się informacja, że skarżący nie figuruje w ewidencji kierowców powyższego Starostwa oraz, że z ustaleń tego organu wynika, iż skarżący posiada ostatnie stałe miejsce zamieszkania pod powołanym już wyżej adresem w C. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ na podstawie powyższej informacji przyjął ów adres za właściwy i nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. W szczególności organ nie podjął działań w celu sprawdzenia aktualnego adresu zamieszkania skarżącego po tym, jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania wróciło do organu z adnotacją o dwukrotnym awizowaniu i nie powiodła się także próba doręczenia skarżącemu tego zawiadomienia pod adresem w L. (pod którym to adresem dokonywał doręczeń Ośrodek Pomocy Społecznej w L.). Zauważyć należy, że organ zasadnie podjął próbę doręczenia skarżącemu pism pod adresem wskazanym przez Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego, jednakże bezkrytyczne przyjęcie fikcji doręczenia decyzji na tej podstawie nie może już zostać uznane za prawidłowe. Trzeba wziąć pod uwagę, że pierwsze pismo w sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) nie zostało przez skarżącego fizycznie odebrane. Ponadto należy wskazać, że z powołanego wyżej pisma Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego wynika, iż adres w C. był ostatnim stałym miejscem zamieszkania znanym temu organowi, co nie musi przecież oznaczać, że adres ten jest adresem aktualnym. Sąd dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się ponadto pismo Ministerstwa Cyfryzacji Departamentu Systemów Państwowych z dnia 7 kwietnia 2021 r. wskazujące dane adresowe skarżącego (na które powołuje się organ), jednakże pismo to zawiera dane z Centralnej Ewidencji Kierowców, a nie dane z rejestru zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL, czy ewidencji dowodów osobistych. W ocenie Sądu organ miał zatem podstawy do powzięcia wątpliwości, co do adresu właściwego do dokonywania doręczeń skarżącemu i winien był przeprowadzić własne postępowanie w celu ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania skarżącego. Trzeba w tym miejscu wskazać, że doręczenie w trybie zastępczym jest skuteczne, gdy miejsce zamieszkania adresata nie budzi wątpliwości (orzeczenie SN z 22 marca 1995r., II CRN 4/95, niepubl.). Przeprowadzenie tego postępowania (zwrócenie się do innych, właściwych organów z zapytaniem o adres zamieszkania skarżącego) zamiast automatycznego przyjmowania adresu wskazanego przez Starostwo Powiatu Warszawskiego Zachodniego, zapobiegłoby sytuacji, w której przesyłka zawierająca decyzję została wysłana pod adres nieaktualny. Podane przez skarżącego okoliczności faktyczne, a także złożone przez niego, znajdujące się w aktach sprawy, pisma, z których wynika, że w innych sprawach korespondencja była kierowana do niego na adres we Wrocławiu, przemawiają bowiem za przyjęciem, że tak istotnie było. Sąd przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym kierowania korespondencji na taki adres, który jest adresem nieaktualnym, nie można traktować jako doręczenia skutecznego w oparciu o przepis art. 44 k.p.a. Podstawową przesłanką zastosowania doręczenia z tego przepisu (w myśl jego § 1) jest bowiem brak możliwości bezpośredniego doręczenia przesyłki adresatowi w miejscu jego zamieszkania lub pod adresem dla doręczeń w kraju, albo zastępczego doręczenia przez domownika, sąsiada lub dozorcę. Z pewnością bowiem doręczenie powinno nastąpić w miejscu, gdzie adresat mieszka aktualnie, a nie w miejscu, w którym mieszkał w przeszłości. Warunkiem zastosowania art. 44 k.p.a. jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w inny sposób przewidziany w ustawie. Biorąc to wszystko pod uwagę, należy stwierdzić, że próba doręczenia stronie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy była bezskuteczna i w istocie nie doszło do prawidłowego doręczenia stronie tej decyzji. W konsekwencji nie można również stwierdzić, że odwołanie od tej decyzji miałoby być złożone po terminie, skoro termin ten tak naprawdę w ogóle nie rozpoczął biegu (biegnie on bowiem od dnia prawidłowego doręczenia stronie decyzji). Niedostrzeżenie tej kwestii i stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sytuacji, w której nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji stronie, przesądza o naruszeniu przez organ nie tylko przepisu art. 44 § 4 k.p.a. ale również art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącego podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia omawianego środka zaskarżenia. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie zajmując się sprawą, organ uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i prawidłowo doręczy stronie decyzję z dnia 17 sierpnia 2021 r.,, umożliwiając jej tym samym terminowe złożenie odwołania.