III SA/Wr 123/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.L. na pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z 12 sierpnia 2022 r. nr TXU.072.339.4714368915.2022.AP w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W piśmie z 12 sierpnia 2022 r. Kierownik Działu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu poinformował W. L. (dalej: skarżący) iż w związku z jego wnioskiem z 31 maja 2022 r. Zarząd ponownie zwrócił się do jednostki opiniującej tj. do Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z prośbą o ponowne rozważenie warunków obsługi komunikacyjnej dla inwestycji skarżącego (hotelu zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, przebudowa i rozbudowa dawnego Aresztu Wojskowego, na działkach nr [...]/[...], [...]/[...], [...]-[...] obręb "Plac [...]"Grunwaldzki). Dalej wskazał, że w piśmie z 9 sierpnia 2022 r. (WIM.ER.7211.387.2022.ABB) WIM podtrzymał stanowisko odnośnie konieczności budowy przejścia dla pieszych z przejazdem rowerowym i sygnalizacją świetlną przez "ul. [...]" na wysokości "ul. [...]", którą powinien zrealizować skarżący jako inwestor inwestycji niedrogowej. Podniesiono, że inwestor wprowadza w tym rejonie duży obiekt generujący ruch pieszy i rowerowy, zatem poprawa zapewnienie bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu w tym rejonie jest priorytetem Opisane przejście nie może funkcjonować bez nadzoru sygnalizacji świetlnej, ponieważ przekroczenie jezdni przez pieszego lub rowerzystę przez cztery pasy ruchu jest skrajnie niebezpieczne dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Nadzór sygnalizacji świetlnej na przejściu zawsze powoduje upłynnienie ruchu komunikacji kołowej jak również zabezpieczenie niechronionych uczestników ruchu jakim jest pieszy i rowerzysta. W aktualnym stanie, Zarząd odmówił wydania "zaświadczenia o połączeniu nieruchomości z drogą", na której skarżący realizuje inwestycję i w związku z realizacją, której potrzebuje uzgodnić obsługę komunikacyjną w zakresie możliwości włączenia do drogi spowodowanego tą zmianą, ponieważ bez podpisania porozumienia nr TU/P/11/22 przygotowanego przez Zarząd istniejący zjazd nie umożliwia prawidłowego skomunikowania inwestycji z drogą. Na niniejsze pismo skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł skargę, wnosząc jednoczenie o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu w zakresie kognicji sądu administracyjnego nie mieści się kwestia odmowy "uzgodnienia obsługi komunikacyjnej" dla inwestycji skarżącego (hotelu zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, przebudowa i rozbudowa dawnego Aresztu Wojskowego, na działkach nr [...]/[...], [...]/[...], [...]-[...] obręb "Plac [...]":), gdyż pismo z 12 sierpnia 2022 r. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie w orzecznictwie administracyjnym (postanowienie WSA we Wrocławiu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 326/20). Nadto, zaskarżone pismo, nie narusza praw skarżącego, gdyż sprowadza się do przedstawienia określonej informacji i własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu pismo skarżącego. Odmowa oświadczenia (czy też odmowa wydania opinii) zarządcy drogi o możliwości połączenia działki (na której planuje się zmianę zagospodarowania) z drogą publiczną uznawana jest w orzecznictwie jako uzgodnienie negatywne obsługi komunikacyjnej, mające jedynie charakter pomocniczy dla Prezydenta Miasta (podmiotu, któremu ZDIUM jest organizacyjnie podporządkowany). Nie ma zatem charakteru zewnętrznego. Nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. W konsekwencji skoro zaskarżone pismo zawiera jedynie określoną informację i opinię, to tym samym nie jest również przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak bowiem podkreślano w doktrynie i orzecznictwie, przy określeniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności mają charakter indywidualny. Cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzującej się władztwem administracyjnym. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Żeby jednak uznać, że skarga dotyczy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (lub bezczynności w tym przedmiocie) należy zatem zbadać, czy wszystkie wyżej wymienione elementy występują (postanowienie WSA we Wrocławiu z 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 415/09). Tymczasem zaskarżone pismo ww. elementów nie zawiera. W szczególności zaskarżone pismo, nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też nie odmawia takiego ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia. Podjętą w formie zaskarżonego pisma czynnością organ nie naruszył też praw osób trzecich. Nie można bowiem przyjąć, iż organ narusza takie prawa jedynie przez to, że kieruje do określonego podmiotu (skarżącego) pismo o treści, z którą podmiot ten się nie zgadza. Może co najwyżej wpływać na sposób realizacji wskazanej przez skarżącego "wizji" inwestycji, nie zamykając mu formalnie drogi do jej realizacji (w toku innej sprawy administracyjnej, przed innym organem tj. architektoniczno-budowalnym). Niniejsze stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 2446/20). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że rozpoznanie skargi wniesionej w sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił. W tych okolicznościach rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi stało się zbędne. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.