III SA/Po 143/23

Dnia 28 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi M. R. na akt Starosty z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta aktem z 28 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. nr 988 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), zatwierdził projekt stałej zmiany organizacji ruchu, polegający na wprowadzeniu znaku B-36 zakaz postoju na ul. [...] w miejscowości W. bez uwag. Na wskazany wyżej akt, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. R., domagając się stwierdzenia jego nieważności Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) § 8 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez zatwierdzenie projektu bez uwag, podczas gdy projekt był sporządzony nieprawidłowo a przepisy umożliwiają zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu bez zmian, a nie bez uwag 2) pkt. 3.1.1 i pkt 3.2.37 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków wprowadzanych zmian oraz zbyt lakoniczne i tym samym uniemożliwiające jego kontrolę sporządzenie opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze. 3) § 5 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez niezawarcie w planie sytuacyjnym parametrów geometrii drogi 4) § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez brak podpisu projektanta w części opisowej i części graficznej projektu 5) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych poprzez zatwierdzenie projektu stałej zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku B-36 "zakaz postoju", podczas gdy znak B-36 to znak "zakaz zatrzymywania się", a znakiem "zakaz postoju" jest znak B-35. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że w przedmiotowym zatwierdzeniu nastąpił błąd pisarski - użyto zwrotu bez uwag zamiast podanego w rozporządzeniu zwrotu bez zmian. Opis techniczny i jego składowe są wola projektanta, a w tym przypadku dla jednej strony wystarczający jest opis sytuacji, a dla drugiej ze stron nie. Parametry drogi zostały zawarte w projekcie w pkt 5 - Charakterystyka drogi. Zdaniem organu, wystarczy jeden podpis projektanta. Ponadto organ wskazał, że przy opisie znaku B-36 nastąpiła oczywista omyłka pisarska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, Sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528; dalej jako: u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z 06 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie o syg. akt II GSK 256/22 art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo (zob. np.: postanowienie NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19). Z powyższego wynika zatem, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie wykorzystywania przez nich nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących (art. 87 ust. 1 u.s.p.). Jako że w niniejszej sprawie zostało zaskarżone zarządzenie starosty, to warto zaznaczyć, że w art. 87 u.s.p. mowa jest co prawda o uchwałach organów powiatu, jednak zakresem jego stosowania należy objąć także zarządzenia starosty mieszczące się w grupie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego (określonych w pkt 5 art. 3 § 2 P.p.s.a.). W przedmiocie charakteru prawnego aktu: zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów, w dniu 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 nr 1 poz. 2), w której wskazano. że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej: rozporządzenie Ml), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W świetle wskazanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...] i tam zamieszkuje. Wprowadzony zakaz oznacza , że wyjazd skarżącej z jej nieruchomości oraz dojazd do nieruchomości są znacznie utrudnione. Nie może ona zatrzymać prowadzonego pojazdu celem otwarcia zamkniętej bramy do nieruchomości. Zmiana ta ingeruje więc w prawo własności skarżącej. Przechodząc z kolei do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu Sąd należy wskazać, że zatwierdzenie organizacji ruchu zostało uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. nr 988 ze zm.), dalej P.r.d. Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu; Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, który powinien zawierać elementy, które wskazane zostały w § 5 rozporządzenia, a jednym z nich jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ponadto, co wynika zarówno z art. 10 ust 12 P.r.d. jak i § 8 ust 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Tym samym, zatwierdzenie projektu musi zawierać umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze W przedmiotowej sprawie zatwierdzony przez Starostę w dniu 28 grudnia 2022 r. projekt stałej zmiany organizacji ruchu nie świadczy o przeprowadzeniu takiej analizy i oceny. Nie jest bowiem wystarczające samo powołanie się w ww. akcie na projekt stałej organizacji sporządzony przez [...] Sp. z o.o. w [...], bez dokonania przez właściwy organ analizy i oceny wszystkich istotnych okoliczności w świetle wskazanych wyżej przepisów, co słusznie zarzuca skarżąca. Tym bardziej w sytuacji, gdy zastosowanie określonego znaku zakazu powoduje taką zmianę organizacji ruchu, której efektem są konkretne i znaczące niedogodności dla skarżącej, jako właściciela nieruchomości. Zasadnie również, w ocenie Sądu, skarżąca wskazuje na niespójność w zaskarżonym zarządzeniu, jaki znak ma być umieszczony, skoro organ wskazuje na znak B-36 - zakaz postoju, podczas gdy znak B-36 to znak "zakaz zatrzymywania się", a znakiem "zakaz postoju" jest znak B-35. Niezależnie od powyższego, należy również wskazać, że skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając Sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów. Wskazane wyżej braki, powodujące wadliwość zaskarżonego aktu, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie jego nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.