III SA/Wr 1013/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Asesor WSA Aneta Brzezińska Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na zarządzenie Wójta Gminy Z. z dnia 1 października 2021 r. nr 0050.143.2021 w przedmiocie odwołania z funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Zdrowia w Z. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 6 października 2021 r. E. W. (dalej także jako: strona skarżąca) wniosła skargę na zarządzenie Wójta Gminy Zagrodno (dalej także jako: organ) z dnia 1 października 2021 r. nr 0050.143.2021 w sprawie odwołania z funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Zdrowia w Zagrodnie zarzucając naruszenie art. 46 ust.3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991). W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała min., że ww. zarządzeniem organ odwołał ją z dniem 1 października 2021 r. z funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Zdrowia w Zagrodnie. Następnie wskazała, że zgodnie z powołanym art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Strona skarżąca – jak argumentowała - została zatrudniona na stanowisku kierownika ww. palcówki w dniu 1 czerwca 2016 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 31 maja 2022 r. Dalej podniosła, że umowa o pracę nie została w żaden sposób rozwiązana, nie została również zwolniona ze świadczenia pracy. Dodatkowo zwróciła uwagę, że nigdy nie zostało wydane zarządzenie o jej powołaniu, nigdy też takiego powołania nie przyjęła. Zgodnie zaś z art. 11 kodeksu pracy nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Stąd strona skarżąca wywodziła, że skoro stosunek pracy na podstawie powołania nie istnieje, kuriozalna jest zatem treść zarządzenia o jej odwołaniu z pełnionej funkcji. Nie można bowiem odwołać osoby niezatrudnionej na takiej podstawie. Natomiast stosunek pracy jaki został z nią nawiązany i na podstawie którego pełniła i nadal pełni funkcję kierownika w dalszym ciągu istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności potwierdził, że podstawą zatrudnienia strony skarżącej jest umowa o pracę z dnia 1 czerwca 2016 r. Tym samym, łączący stronę skarżącą z Gminą Zagrodno stosunek zatrudnienia podlega regulacjom Kodeksu pracy. W konsekwencji wszelkie czynności zmierzające do zmiany czy rozwiązania stosunku pracy powinny dla swej skuteczności przybrać formę przewidzianą w Kodeksie pracy. Z tej przyczyny zaskarżone zarządzenie nie miało na celu jakiejkolwiek ingerencji w stosunek pracy. Organ wskazał, że ww. zarządzenie wydane zostało w przedmiocie "odwołania z funkcji Kierownika (...)" i jako takie wywołuje skutki wyłącznie na gruncie organizacyjnym Gminy Zagrodno. Dlatego organ podkreślił, że w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Warunki jej zatrudnienia przez tut. organ, tj. warunki pracy i płacy, pozostają niezmienne. Na rozprawie pełnomocnik organu sformułował nowy wniosek o odrzucenie skargi, argumentując, że spór w tej sprawie powinien być rozstrzygany przed sądami powszechnymi, ponieważ sprawa dotyczy stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpatrywania skargi E. W. sąd administracyjny w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia, czy jest ona w ogóle dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 269 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W szczególności – w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty, czynności czy też stany. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także rozstrzyganie wymienionych w art. 4 p.p.s.a. sporów o właściwość lub sporów kompetencyjnych, oraz rozstrzyganie spraw przekazanych z mocy odrębnych ustaw. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku szczególnych uregulowań ustawowych, nie są one uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd dostrzega, że przedmiotem skargi E. W. było zarządzenie Wójta Gminy Zagrodno z dnia 1 października 2021 r. w przedmiocie odwołania jej z funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Zdrowia w Zagrodnie. W podstawie prawnej zarządzenia przywołano art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372). Zgodnie z przytoczoną regulacją prawną do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Sąd przy tym zauważa, że przepis ten ma charakter ogólnej normy kompetencyjnej z której wynika, że wójt dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Dalej, jak wynika z treści powołanego w skardze art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Bezspornym było zaś w sprawie, że ze stroną skarżąca została zawarta umowa o pracę na czas określony w wyniku przeprowadzenia konkursu w trybie art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej. A zatem zarówno sam stosunek pracy oraz jego treść były wynikiem ww. umowy o pracę. Dlatego rację ma organ, że został on poddany regulacjom prawa pracy. Można zatem generalnie przyjąć, że chociaż kwestionowana czynność prawna Wójta Gminy Zagrodno istotnie przybrała formę zarządzenia, to jednak nakierowana została na zmianę treści stosunku pracy nawiązanego w wyniku zawarcia umowy o pracę ze stroną skarżącą (poprzez pozbawienie funkcji kierownika ośrodka zdrowia). Należy zatem odpowiedzieć na kluczowe pytanie, czy spór dotyczący skutków prawnych ww. czynności w ogóle nosi znamiona sprawy sądowoadministracyjnej definiowanej przez przywołane wcześniej przepisy p.p.s.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga – zdaniem Sądu – odniesienia się do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 1 k.p.c. ustawa ta normuje postępowanie sądowe min. w sprawach ze stosunków z zakresu prawa pracy. Brzmienie tego przepisu przesądza zatem wprost, że sprawa z zakresu prawa pracy to sprawa cywilna. Dalej zaś art. 459 k.p.c. zawarty w Tytule VII, Dziale III, Rozdziale 1 (Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych) stanowi, że przepisy tego rozdziału stosuje się w sprawach z zakresu prawa pracy, a także w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wreszcie w myśl art. 461 § 11 k.p.c., do właściwości sądów rejonowych, bez względu na wartość przedmiotu sporu, należą sprawy z zakresu prawa pracy o ustalenie istnienia stosunku pracy, o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia stosunku pracy, o przywrócenie do pracy i przywrócenie poprzednich warunków pracy lub płacy oraz łącznie z nimi dochodzone roszczenia i o odszkodowanie w przypadku nieuzasadnionego lub naruszającego przepisy wypowiedzenia oraz rozwiązania stosunku pracy, a także sprawy dotyczące kar porządkowych i świadectwa pracy oraz roszczenia z tym związane. Analizowane przepisy o właściwości sądu administracyjnego i sądu powszechnego pozwalają przyjąć następującą konkluzję. Skoro czynność Wójta Gminy Zagrodno, która przybrała formę zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania z funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Zdrowia w Zagrodnie w istocie miała charakter czynności z zakresu prawa pracy to podmiotem właściwym do rozstrzygania sporów na tym tle jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Innymi słowy, chociaż zaskarżona czynność powołuje się w swojej treści na ustawę z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym to nie może być traktowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który mógłby zostać zaskarżony do sądu administracyjnego. Nie wystarczy bowiem powołać się jedynie na generalną normę kompetencyjną. Musi istnieć konkretna norma prawa materialnego upoważniająca organ do podejmowania władczych aktów administracyjnych w danej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.