III SA/Wa 479/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Honorata Łopianowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oddala skargę

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku osobistego K.S. [dalej: "Skarżąca", "Strona", "Zobowiązana"] oraz majątku wspólnego małżonków K. i P.S. na podstawie wystawionych przez Dyrektora Izby Celnej w W. tytułów wykonawczych z dnia 5 grudnia 2013 r. od nr [...] do nr [...], obejmujących należności z tytułu podatku od towarów i usług za 2001 r., w łącznej kwocie należności głównej 190.559.80 zł plus należne odsetki za zwłokę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., wezwaniem z dnia 30 marca 2015 r. dokonał zajęcia nieruchomości położonej w Z., ul. [...], nr działki [...]. dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz wezwał K.S. i P.S. do zapłaty, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania egzekwowanych należności na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia ich w terminie i kosztami egzekucyjnymi pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości ww. nieruchomości. Ponadto wnioskiem z dnia 30 marca 2015 r. organ egzekucyjny wystąpił do Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w W. o dokonanie w dziale III księgi wieczystej [...] wpisu o wszczęciu postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Zobowiązana wniosła skargę na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu nieruchomości zawiadomieniem i wezwaniem nr [...] z dnia 30 marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. oddalił skargę. W postępowaniu zażaleniowym Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. W dniu 22 czerwca 2017 r. K.S. złożyła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu wskazała, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. dokonał zajęcia nieruchomości położonej w Z., ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Stwierdziła, że podjęte działanie narusza obowiązujące w tym zakresie prawo, bowiem czynności egzekucyjne dokonane zostały w chwili trwania postępowań sądowych dotyczących zasadniczego przedmiotu sporu, jakim jest prawidłowość obciążenia zapisami przymusowej hipoteki na nieruchomości, na której dokonano zajęcia, tak w trybie kontroli działań dokonanych przez sąd administracyjny, jak i kontroli zgodności zapisów hipoteki przymusowej jaką sprawuje sąd powszechny. Podkreśliła, że poza wszelką wątpliwość pozostaje fakt, iż skarżone zajęcie dotyczy nieruchomości, której jest współwłaścicielem i jedyną dłużniczką długu zabezpieczonego zapisami hipotecznymi. Wskazała, że wielowątkowość trwającego sporu w pryzmacie działań organów celnych, podatkowych, skarbowych i egzekucyjnych skłania ku przekonaniu o zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego, bowiem brak prawomocnych orzeczeń sądów stwarza realne zagrożenie dla możliwości ewentualnego odzyskania utraconej w drodze egzekucji nieruchomości. Jednocześnie wskazała, ze w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowało się konsekwentnie, iż wpisanie hipoteki przymusowej zwykłej na nieruchomości objętej wspólnością ustawową dłużnika i jego małżonka wymaga tytułu wykonawczego przeciwko obojgu małżonkom, tymczasem w przedmiotowej sprawie w chwili składania wniosku o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej zwykłej, tytuły wykonawcze skierowane zostały tylko i wyłącznie do niej, a nie przeciwko obojgu małżonkom. Zauważyła ponadto, iż przedmiotowy wpis został dokonany na podstawie nieostatecznej decyzji doręczonej tylko dłużnikowi, a nie jego małżonkowi. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku o wstrzymanie egzekucji, wskazując na brak podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie żądania zawartego w ww. wniosku. Nie godząc się z treścią wydanego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 6 listopada 2017 r. K.S. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. W uzasadnieniu podkreśliła, że nie bez znaczenia dla istoty sporu jest fakt, że decyzje wymiarowe, pozostają nadal w toku sądowej kontroli zgodności z prawem ich wydania. Z uwagi na powyższe stwierdziła, że zasadnym byłoby podjęcie działań z urzędu w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnych. W dalszej części uzasadnienia wskazała na przedawnienie dochodzonych należności utrzymując, że zgodnie z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa [Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.] zobowiązania podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności podatku. Zaznaczyła, że egzekwowany obowiązek został określony na podstawie decyzji wydanej w 2004 r., a zatem od czasu jej wydania upłynęło 9 lat. Podkreśliła, że powyższe wskazuje na przekroczenie terminu do jej wykonania u trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi na powyższe stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia egzekucji, a zatem stwierdziła, że skarżone postanowienie winno być uchylone, a postępowanie egzekucyjne umorzone. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. po rozpatrzeniu zażalenia i argumentów w nim zawartych, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu Organ wskazał, że objęta wnioskiem Strony instytucja wstrzymania czynności egzekucyjnych została uregulowana w przepisie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.] o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.]. Powyższy przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. mówi, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Czyli brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca przewidział, że organ nadzoru w szczególnie uzasadnionych przypadkach może wstrzymać postępowanie egzekucyjne, ale wyłącznie z urzędu, nie zaś na wniosek zobowiązanego. Tak więc z treści przedmiotowego wniosku Strony dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wstrzymania czynności egzekucyjnych, wynika w sposób oczywisty, że postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, dając delegację Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. do odmowy wszczęcia tego postępowania. W sytuacji, w której ustawodawca stwierdził, iż wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych może nastąpić jedynie z urzędu, w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków, możliwe staje się, wobec złożenia przez Stronę żądania w tym zakresie, zastosowanie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.] z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", tj. brak regulacji umożliwiających wszczęcie postępowania w żądanym zakresie, na wniosek Strony. Zatem prawidłowym działaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Odnosząc się natomiast do argumentów zażalenia wskazujących na przedawnienie dochodzonych należności Organ wskazał, że kwestia ta pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, Strona pismem z dnia 6 stycznia 2018 r. złożyła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. nr [...] wydanego w dniu [...] października 2017 r., z powodu niezgodności z prawem oraz obciążenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż przedmiotem wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest sytuacja, w której zajęta nieruchomość może zostać spieniężona. Strona uważa, że taki stan rzeczy spowoduje w konsekwencji sprzedaż nieruchomości jeszcze przez ostatecznym rozstrzygnięciem Sądu o zgodności z prawem działania organu celnego jak i skarbowego w przedmiocie zajętej nieruchomości. W Jej ocenie, istnieje nie tylko realne niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, ale również trudnych do odwrócenia skutków działań Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Twierdzi zatem, że pozostawanie w bierności przez organ skarbowy i brak działania w zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych stwarza sytuację pozostającą w oczywistej niezgodności z prawem. Wskazała, że w trakcie prowadzonych postępowań wymiarowych jak i egzekucyjnych była reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika, natomiast jego pominięcie, w konsekwencji pozbawiło ją właściwej ochrony i obrony prawnej. Ponadto Strona zwróciła uwagę, na wątpliwą zasadność prowadzenia egzekucji wobec jej małżonka, który nie jest współodpowiedzialny za jej długi. Jednocześnie wskazała, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowało się konsekwentnie, iż wpisanie hipoteki przymusowej zwykłej na nieruchomości objętej wspólnością ustawową dłużnika i jego małżonka wymaga tytułu wykonawczego przeciwko obojgu małżonkom, tymczasem w przedmiotowej sprawie w chwili składania wniosku o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej zwykłej, tytuły wykonawcze skierowane zostały tylko i wyłącznie do niej, a nie przeciwko obojgu małżonkom. Zauważyła ponadto, że tytuł wykonawczy w stosunku do jej małżonka nie istniał w chwili składania wniosku o wpis hipoteki przymusowej, a skoro tak to postępowanie zakończone wpisem tej hipoteki obarczone jest wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 61a § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Sytuacją taką niewątpliwie jest fakt, iż zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru możliwe jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek osoby zobowiązanej, co oznacza, że nawet gdyby uznać wniosek Skarżącego jako impuls do zajęcia się sprawą, to organ nie ma obowiązku wstrzymywać czasowo czynności egzekucyjnych z urzędu. Organ zresztą w postanowieniu zawarł informację, iż nie znalazł podstaw do wstrzymania czasowego czynności egzekucyjnych z urzędu. Zatem organ nadzoru zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, iż organ nadzoru, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego nie naruszył przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Czyli należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przy czym organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że instytucja wstrzymania czynności egzekucyjnych została uregulowana w przepisie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. nowym brzmieniem powyższego przepisu, organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest instytucją opartą na uznaniu organu sprawującego nadzór i działanie organu w tym zakresie może być podjęte tylko z urzędu. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest więc postępowaniem wnioskowym. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie wprost wskazał, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić ,,z urzędu", nie przewidując przy tym instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie natomiast to Skarżąca zainicjowała postępowanie o na podstawie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, składając wniosek o wstrzymanie wykonania czynności egzekucyjnych [akta post,. adm., k. 2-7]. Organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że w sytuacji, w której ustawodawca stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych może nastąpić jedynie z urzędu, w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków, możliwe staje się, wobec złożenia przez Stronę żądania w tym zakresie, zastosowanie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", tj. brak regulacji umożliwiających wszczęcie postępowania w żądanym zakresie, na wniosek Strony. Dlatego też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. ocenił, iż organ egzekucyjny słusznie zastosował tryb przewidziany w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji. Dostrzeżenia wymaga zarazem, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym [podobnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/16]. Tym samym niemożliwe jest odniesienie się do podniesionych w zażaleniu okoliczności dotyczących zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W wyroku z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Po 872 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż "z brzmienia art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób jednoznaczny wynika, że określone w nim działanie organu nadzoru może być podjęte jedynie z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego. Złożenie takiego wniosku nie wszczyna postępowania lecz może być potraktowane jedynie w kategoriach, niewiążącego prawnie organu nadzoru, impulsu [sygnału] do podjęcia takiego działania przez ten organ z urzędu. Tryb przewidziany pozostaje poza zakresem czynności, uprawnień i gwarancji ochronnych zobowiązanego". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pomięcia pełnomocnika, w wyniku czego Skarżąca miała zostać pozbawiona właściwej ochrony prawnej Sąd podkreśla, że z lektury akt postępowania nie wynika, aby Skarżąca składając przedmiotowy wniosek umocowała Pełnomocnika do reprezentowania Jej interesów przez Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w W. jak również przed Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w W. Znajdujący się w aktach sprawy [akta post. adm., k. 2-7] wniosek wyraźnie wskazuje jako wnioskodawcę Skarżącą osobiście, został też przez nią osobiście złożony podpis pod wnioskiem. W każdym kolejnym piśmie, konsekwentnie Skarżąca samodzielnie występowała i tak pozostało aż do wydania zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe, Sąd nie dopatrzył się w poddanym refleksji postępowaniu naruszenia przepisów. Z powyższych względów skarga – na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.] – podlega oddaleniu.