III SA/Wa 3289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Kozik, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (sprawozdawca), sędzia WSA Grzegorz Nowecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi S. O.-P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Burmistrz Miasta M., pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr [...] wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. (dalej jako "NUS") o nadanie tytułom wykonawczym od nr [...] do nr [...] obejmującym zaległości z tytułu podatku od nieruchomości klauzuli wykonalności w celu dokonania zabezpieczenia w drodze wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości, będącej własnością Skarżącej S. w K. NUS działając na podstawie art. 164 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.), nadał ww. tytułom wykonawczym klauzulę wykonalności i pismem z dnia 14 maja 2012 r. nr [...] zwrócił je wierzycielowi. Skarżąca, pismem z 5 listopada 2012 r.. uzupełnionym kolejnymi pismami z dnia 14 listopada 2012 r. oraz 11 stycznia 2013 r. wystąpiła ze skargą na działanie organu egzekucyjnego, zarzucając brak doręczenia odpisów tytułów wykonawczych a tym samym uniemożliwienie złożenia przez S. zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej w G. (dalej jako "DIS"), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi. Strona na to postanowienie złożyła zażalenie. Minister Finansów (dalej jako "Minister") postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchyli! postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. DIS, pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. wezwał Stronę do sprecyzowania treści żądania zawartego w pismach dotyczących skargi. S. pismem z dnia 18 grudnia 2013 r., precyzując żądanie zarzuciła organowi egzekucyjnemu nieprzestrzeganie prawa, w tym przede wszystkim pozbawienie S. możliwości wniesienia zarzutów w związku z niedoręczeniem jej odpisów tytułów wykonawczych, wystawionych przez Burmistrza Miasta M. Strona, żądając cofnięcia klauzul wykonalności, wskazała, że opiera swoja skargę na postawie art. 227 K.p.a. a także art. 54 § 1 u.p.e.a. DIS, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 61 a k.p.a., uznając tak sprecyzowaną skargę za bezprzedmiotową o odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi. Minister, w wyniku zakwestionowania postanowienia DIS przez Skarżącą, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], ponownie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Błędne było bowiem postępowanie DIS, który odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie skargi, jednocześnie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, w trybie art. 227 K.p.a. DIS, postanowieniem z [...] maja.2015 r. nr [...], na podstawie art. 61a K.p.a., ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi złożonej przez Stronę w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. (w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego), ponieważ skarga na podstawie tego przepisu może być złożona wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W sprawie jedyną czynnością DIS było nadanie tytułom wykonawczym klauzuli wykonalności, co nie oznacza w:szczęcia postępowania egzekucyjnego. S. w zażaleniu z 20 maja 2015 r. zarzuciła uchylanie się od udzielenia jej wyjaśnień, nierozpatrzenie sprawy merytorycznie. Minister, zaskarżonym postanowieniem Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r.. poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 17, art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie Ministra, Burmistrz Miasta M. skierował wprawdzie do NUS tytuły wykonawcze, lecz jedynie w celu nadania tytułom klauzuli wykonalności aby móc zabezpieczyć hipotecznie zaległości S., lecz nie można tego utożsamiać ze wszczęciem egzekucji. Organ egzekucyjny, na podstawie ww. tytułów wykonawczych nie wszczął egzekucji, zaś skarga na przewlekłość egzekucji może być złożona wyłącznie wtedy, gdy do wszczęcia egzekucji w ogóle doszło. Skoro nie było podstawy prawnej do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez S. w trybie przewidzianym w art. 54 u.p.e.a., DIS zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na przewlekłość egzekucji. Zdaniem Ministra, w pismach składanych przez wnioskodawcę, w szczególności w piśmie z dnia 18 grudnia 2013 r.. które stanowiło odpowiedź na wezwanie do sprecyzowania jej pierwotnego wniosku, Strona, oprócz skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, opartej na przepisie art. 54 u.p.e.a.. wniosła również skargę na działanie NUS, na podstawie art. 227 K.p.a. – która nie została dotychczas przez DIS rozpatrzona, co DIS powinien niebawem uczynić. S.a, w skardze na postanowienie Ministra zarzuciła nieprawidłową interpretacje art. 54 § 1 u.p.e.a.; bezpodstawne zastosowanie art. 61 a k.p.a. jako podstawy wydania skarżonego postanowienia. Nadto zarzuciła sankcjonowanie bezprawia polegającego na: - akceptacji kilkukrotnego wystawienia tytułów wykonawczych na jedno zobowiązanie z pominięciem zasad określonych ustawie oraz na pozbawieniu praw przysługujących osobom zobowiązanym (art. 33 u.p.e.a.). Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżącej, działanie w formie czynności materialno-techniczną organu w stosunku do działań w formie decyzji administracyjnej, widziane z perspektywy postępowania sądowoadministracyjnego. nie różnią się od siebie w istotny sposób Działanie w obu tych formach jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, podmioty mające interes prawny doznają przed sądem pełnej ochron) procesowej, a sąd realizuje w całej rozciągłości przepisaną prawem kontrolę ich legalności. Istotne równice pomiędzy powyższymi formami działania zachodzą natomiast na etapie ich podejmowania przez organy (w organach) administracji publicznej. Zwróciła uwagę na to, że art. 54 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje, że skarga przysługuje w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego, a wiec nie określa, że dopuszczalna jest tylko taka skarga, która zostanie wniesiona po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Jednym z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych jest egzekucja z nieruchomości. Wpis hipoteki został dokonany w celu zabezpieczenia zrealizowania tytułu wykonawczego (art. 164 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Organem uprawnionym do dokonania wpisu hipoteki był Burmistrz Miasta M. (art. 164 § 2 u.p.e.a.). W ocenie Skarżącej, z uwagi na treść art. 70a § 1 u.p.e.a., wszystkie czynności podjęte przez NUS oraz Burmistrza Miasta M. maja swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego, w celu zaskarżenia tych czynności skar2qca powinna mieć możliwość oparcia się na przepisach tej ustawy. Minister, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest niezasadna. 2. Sąd wskazuje, że sporna jest zgodność z prawem postanowienia Ministra (i poprzedzającego go postanowienia DIS) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę skargi Strona wskazała natomiast naruszenie art. 54 § 1 u.p.e.a. (błąd interpretacji); art. 61a k.p.a. (błąd zastosowania); art. 33 u.p.e.a. (pozbawienie uprawnień zobowiązanych). Wadliwe, zdaniem Strony, jest również Nadto zarzuciła akceptację bezprawia polegającego na uznaniu dopuszczalności kilkukrotnego wystawienia tytułów wykonawczych na jedno zobowiązanie z pominięciem zasad określonych ustawie. 3. Minister utrzymuje, ze nie może wszcząć postępowania we wskazanym przedmiocie, ponieważ Burmistrz skierował do NUS tytuły wykonawcze jedynie w celu nadania tym tytułom klauzuli wykonalności (aby móc zabezpieczyć hipotecznie zaległości S.) i nie jest tożsame ze wszczęciem egzekucji. Natomiast skargę na przewlekłość egzekucji można skutecznie wnieść jedynie wtedy, kiedy do wszczęcia egzekucji doszło, co nie miało miejsca w sprawie. 4. Zdaniem Skarżącej natomiast zakwestionowane postanowienie nie odnosi się do meritum sprawy. Nie są jej zdaniem też trafne poglądy Ministra, zgodnie z którymi Skarżącej nie przysługuje skarga na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., ponieważ wszystkie czynności podjęte przez NUS i Burmistrza mają odzwierciedlenie w przepisach u.p.e.a. 5. Rację w tym sporze należy przyznać Ministrowi. 6. Nie może mieć w sprawie zastosowania wyrok z 14 kwietnia 2005 r. III SA/Gd 1646/03, ponieważ: - nie dotyczy on postanowienia organu egzekucyjnego, a decyzji Komendanta Głównego Policji; - dotyczy postępowania w trybie nadzoru (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie "zwyczajnego"; nie dotyczy postępowania egzekucyjnego (skargi na czynności egzekucyjne), lecz prawa materialnego (wypłata wyrównania ceny biletu miesięcznego). Co do zasady również Sąd podziela poglądy wynikające z przywołanej publikacji R.S. [...], jednakże wnioski Skarżącej z lektury jest zobowiązany miarkować treścią przepisów prawa, wskazaniami z dorobku orzecznictwa, jak też regułami obowiązującymi w ramach stosowania wybranej przez stronę instytucji prawa (skargi na czynności egzekucyjne) o czym niżej. 7. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do czynności egzekucyjnych dokonanych przez organ egzekucyjny. Oznacza to, że instytucja skargi na czynności egzekucyjne, określona w art. 54 § 1 u.p.e.a., jest środkiem o charakterze subsydiarnym i ocenie w ramach tego postępowania podlega jedynie prawidłowość postępowania egzekucyjnego w świetle przepisów regulujących sposób i formę przeprowadzania czynności egzekucyjnych, natomiast podstawowa przesłanką skutecznego skorzystania z tego środka prawnego jest jednak wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co nie miało miejsca w sprawie. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają zatem tylko zastrzeżenia odnoszące się do czynności egzekucyjnych dokonanych przez organ egzekucyjny. Jeżeli postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, niemożliwe jest uwzględnienie skargi wniesionej w ramach tego postępowania egzekucyjnego. 8. Sąd wskazuje, że moment wszczęcia egzekucji administracyjnej został określony w art. 26 § 5 i § 6 u.p.e.a. Dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga się w szczególności doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu, a w niektórych wypadkach – upomnienia (art. 15 ust. 1 u.p.e.a.) Ustawodawca w żaden sposób nie określił tu jednak sposobu doręczenia. Nadto, ustawodawca, w art. 26 § 1 u.p.e.a. przewidział zasadę wszczynania egzekucji na wniosek uprawnionego wierzyciela. Przy czym samo doręczenie nie jest pierwszą czynnością egzekucyjną, o której podatnik został powiadomiony, i zgodnie z art. 70 § 3 O.p., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2005 r., I SA/Gd 290/05, LEX nr 235167; wyrok NSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2003 r., I SA/Łd 2190/01, POP 2004, z. 2, poz. 27)348 . Również w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2013 r., I SA/Gd 14/13, LEX nr 1302782, słusznie przyjęto, że nie jest czynnością egzekucyjną takie działanie organu egzekucyjnego, które nie wiąże się ze stosowaniem lub zrealizowaniem środka egzekucyjnego, a więc nie będzie nią także doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przypadku niedoręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego wszczęcie egzekucji jest niedopuszczalne. 9. Skoro nadanie klauzuli wykonalności nie jest czynnością egzekucyjną i nie jest tożsame z wszczęciem egzekucji – o czym wyżej – to trafny jest pogląd, że Strona nie mogła skutecznie skorzystać ze środka prawnego dopuszczalnego dopiero w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne bowiem nie rozpoczęło się. 10. Sąd wskazuje również, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynność egzekucyjną nie może więc dotyczyć przypadków, które mogą być przedmiotem zgłoszenia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a., ze skutkiem dla zarzutów Skarżącej w tym zakresie. Nie można jednak skutecznie zgłosić zarzutu, skoro nie toczy się postępowanie egzekucyjne. 11. Z tych powodów nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 54 § 1 u.p.e.a i – w konsekwencji – art. 61a k.p.a w zw z art. 18 u.p.e.a., ponieważ odmowa wszczęcia postepowania przez organ administracji była ze wszech miar uzasadniona i zgodna z prawem. 12. Sąd wskazuje, że skarga S. na działanie NUS w pozostałych aspektach może zostać– jak wskazał Minister – rozpoznana w trybie art. 227 k.p.a. 13. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.