II FSK 844/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf - Kalamala (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3289/16 w sprawie ze skargi S. w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 17 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3289/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z 17 sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok jest dostępny, podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, na stronie internetowej CBOSA. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie postępowania polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu nieprawidłowo stanu sprawy, bowiem skarżąca kilkukrotnie podkreślała, iż głównym celem podjętych działań jest rozpatrzenie zarzutów dot. przedawnienia należności, nieistnienia obowiązku, wygaśnięciu zobowiązania. Umknęły uwadze Sądu pierwszej instancji wskazane wcześniej nieprawidłowości dokonane przez wierzyciela, organ egzekucyjny, a w konsekwencji i organów odwoławczych, co skutkowało niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na ww. postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na ww. postanowienie Ministra; 2) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na ww. postanowienie Ministra oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na ww. postanowienie Ministra, w sytuacji, w której Minister naruszył art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 poz. 23) poprzez nięuchylenie ww. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku i nie przekazał do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż organ ten naruszył art. 61a § 1., art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), art. 155b § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 art. 160 § 1, art. 164 § 3, art. 166b u.p.e.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie skargi na organ egzekucyjny, który to naruszył wskazane przepisy postępowania; Opisane naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że postanowienie Ministra naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie ww. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku i nieprzekazanie do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył wyżej określone przepisy prawa w wyżej omówniony sposób, zamiast oddalić skargę, uwzględniłby skargę skarżącej poprzez uchylenie postanowienia Ministra albo na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu również postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. Jeżeli zatem nie doszłoby do wskazanego naruszenia przepisu postępowania, WSA w Warszawie wydałby inne rozstrzygnięcie niż zapadłe w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub uchylenie obu ww. postanowień w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna w stopniu oczywistym pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na to, że zarzuty, na których oparta była zarówno skarga skarżącej, jak i skarga kasacyjna, opierają się na swego rodzaju nieporozumieniu. Skarżąca utrzymuje bowiem, że organ podatkowy poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie, uchyla się od udzielenia jej wyjaśnień. Tymczasem strona, żądając cofnięcia klauzul wykonalności, chce przedstawić i uzasadnić: "zarzut przedawnienia, zarzut nieistnienia obowiązku, jak i wygaśnięcia zobowiązania". Zdaniem NSA, sąd administracyjny pierwszej instancji trafnie zaaprobował ocenę organu odwoławczego, że tak sprecyzowana skarga jest bezprzedmiotowa i konieczna była odmowa wszczęcia postępowania. Podkreślić bowiem trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą postępowania egzekucyjnego, które nie zostało w niniejszej sprawie wszczęte i prowadzone. Przede wszystkim wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy. Tymczasem nie może być wątpliwości, że kilkukrotnie precyzowana skarga strony - opiera się na treści art. 54 § 1 u.p.e.a. Z przepisu tego wynika, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Rzecz jednak w tym, że skarżąca nie stała się jeszcze zobowiązanym, a żadna z czynności egzekucyjnych nie została jeszcze przeprowadzona. Zatem, składanie skargi na czynności egzekucyjne, czy też skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego ocenić należało jako nieporozumienie. Żądania skarżącej rozpatrzenia zarzutów dotyczących "przedawnienia, nieistnienia obowiązku, jak i wygaśnięcia zobowiązania" nie można spełnić w chwili nadania tytułom wykonawczym klauzuli wykonalności, gdyż nie oznacza to wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt. 1), doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt. 2). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Na marginesie jedynie przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się bezspornie, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 i § 3a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Do momentu skierowania do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji wierzyciel powinien podejmować zintensyfikowane działania zmierzające do ustalenia aktualnego stanu majątkowego zobowiązanego. Skuteczne pozyskiwanie tych informacji na wczesnym etapie powstawania obowiązków mogących podlegać egzekucji umożliwia ich ewentualne zabezpieczenie, a przez to zapobiega usuwaniu przez zobowiązanych majątków przed egzekucją. Ponadto posiadanie takich informacji umożliwia podejmowanie efektywnych działań informacyjnymi względem zobowiązanego zmierzających do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku (art. 15 § 1, art. 6 § 1b u.p.e.a.). Finalnie zaś pozyskanie takich informacji urealnia przymusowe wykonanie obowiązków. (P. Ostojski Zmiana tytułu wykonawczego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, opubl: PP 2019/6/48-56). Zapewne tymi przesłankami kierował się Burmistrz wnosząc o nadanie tytułom wykonawczym klauzuli wymagalności, a jego celem - jak podniósł - było dokonania zabezpieczenia na majątku skarżącej. Choć prezentowane w pkt. 2 skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące postępowania zabezpieczającego i zabezpieczenia należności pieniężnych (art. 155b § 1 i następne u.p.e.a.) oraz odnoszą się do tych zamierzeń wierzyciela - to z oczywistych względów nie mogą zostać rozpoznane jakby "na zapas", przed ich faktycznym dokonaniem. Na etapie sporu toczonego w niniejszej sprawie strona nie może więc uzyskać aprobaty dla oczekiwanego przez nią poglądu w przedmiocie takich kwestii jak: "przedawnienie, nieistnienie obowiązku i wygaśnięcie zobowiązania". Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wnioski sformułowane przez sąd administracyjny pierwszej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, a odnoszące się do ustaleń faktycznych sprawy. Jak słusznie ocenił WSA w Warszawie w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu: "Skoro nadanie klauzuli wykonalności nie jest czynnością egzekucyjną i nie jest tożsame z wszczęciem egzekucji - to trafny jest pogląd, że strona nie mogła skutecznie skorzystać ze środka prawnego dopuszczalnego dopiero w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne bowiem nie rozpoczęło się". Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.