III SA/Wa 2158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Kaute, sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.P. kwotę 245 zł (słownie: dwieście czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także "Kolegium", "SKO") z [...] września 2020 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej również "Prezydent") z [...] stycznia 2017 r. określającej J. P. (dalej także: "Strona", "Skarżąca"), następcy prawnego J. P., wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r. w wysokości 6 111 zł. Zaskarżona decyzja została wydana wobec ustalenia następujących okoliczności. Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. określił na rzecz J. P., poprzednika prawnego Skarżącej, wysokość opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r. w wysokości 6 111 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że 18 lipca 2013 r. J. P. złożył deklarację D-N o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne przy ul. [...]. Deklaracja zawiera jedno opróżnienie pojemnika 1100 litrów w sposób nieselektywny, co było niezgodne z obowiązującymi przepisami które wskazują odbiór odpadów gromadzonych w sposób nieselektywny 2 raz w miesiącu. Jednocześnie w dniu 12 października 2016 r. J. P. złożył nową deklarację z datą powstania obowiązku opłaty od października 2016 r. na dwa opróżnienia pojemnika 1100 litrów w sposób nieselektywny. W dniu 14 października 2016 r. wysłano wezwanie do złożenia wyjaśnień co do poprawności złożonej deklaracji w lipcu 2013 r., równocześnie wystąpiono do Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi o informację nt. odbioru odpadów ze sklepu "M. [...]" przy ul. [...] prowadzonego przez J. P. W dniu 27 października 2016 r. wpłynęło pismo od J. P. w którym wyjaśnił, ze złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w dniu 18 lipca 2013 r. na jedno opróżnienie pojemnika 1100 litrów z odpadami gromadzonymi nieselektywnie, ponieważ takie było jego zapotrzebowanie. Wobec uzasadnionych wątpliwości co do złożonej deklaracji, wszczęto postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z terenu nieruchomości przy ul. [...]. Na podstawie otrzymanej informacji z Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi, które rozlicza operatora ustalono, że ilość odbiorów była większa aniżeli wskazano w deklaracji w lipcu 2013 r. Następnie zawiadomiono Stronę o zebraniu wystarczającego materiału dowodowego z możliwością zapoznania się przed wydaniem decyzji o określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na wysłane postanowienie Strona złożyła pismo, w którym poinformowała ponownie, że zgłosiła jedno nieselektywne opróżnianie pojemnika 1100 litrów w miesiącu i za to powinna ponosić koszty. Zdaniem organu, argumenty przytoczone przez J. P. były niezgodne z obowiązującymi przepisami i stanem faktycznym. Odpady były odbierane w wyżej wymienionym okresie 97 razy, a nie jak zadeklarowano 39 razy z pojemnika 1100 litrów. Jednocześnie organ podkreślił, że to właściciel decyduje o odbiorach odpadów z jego nieruchomości, jeśli odbiory były realizowane to znaczy że takie było zapotrzebowanie. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią § 5 pkt 2 lit. e) Uchwały nr N//85/2015 Rady m. st. Warszawy z 12 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 1277) w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny, wysokość opłaty wynosi 63 zł za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów. W związku z powyższym ustalono, że J. P. - właściciel sklepu przy ul. [...], powinien wnieść opłatę od lipca 2013 r. do września 2016 r. łącznie w wysokości 6 111 złotych zgodnie z wykazem otrzymanym z Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi W. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 28 maja 2018 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. P. Skarżąca wskazała, że J. P. zmarł w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1628/18, stwierdził nieważność decyzji Kolegium, wskazując że została ona skierowana do osoby zmarłej. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do Kolegium w dniu 15 stycznia 2020 r. Pismem z 3 marca 2020 r. Kolegium powiadomiło Skarżącą o złożeniu przez spadkodawcę odwołania od decyzji, na podstawie art. 103 § 1 pkt 1 w związku z art. 102 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019, poz. 900 ze zm., dalej również: "O.p."), w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie, Kolegium wyjaśniło, że jako następcy prawnemu strony ww. postępowania przysługuje prawo do ponownego złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Skarżąca złożyła odwołanie w dniu 27 marca 2020 r. W odwołaniu skarżąca zarzuciła: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6o ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej "u.c.p.g."): a) poprzez określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości w W., przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r., podczas gdy deklaracja została złożona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 6m 1 i 1a ww. ustawy, a także zgodnie z zapotrzebowaniem J.P.; b) poprzez określenie niejednolitej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości w W., przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r., tj. poprzez zwielokrotnienie zadeklarowanej przez J. P. stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie faktycznego i jednocześnie nieuprawnionego miesięcznego odbioru odpadów; 2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., poprzez dokonanie ustaleń wysokości opłat za odpady komunalne w oderwaniu od liczby opróżnień pojemnika w miesiącu, zadeklarowanej przez J. P. w deklaracji z 18 lipca 2013 roku; 3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 210 § 1 Ordynacji Podatkowej poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej co do stwierdzenia organu w decyzji, że złożona przez Skarżącego deklaracja z 18 lipca 2013 roku została złożona w sposób niezgodny zobowiązującymi przepisami, które rzekomo wskazują na odbiór odpadów gromadzonych w sposób nieselektywny 2 razy w miesiącu, co nie wynika z przepisów będących podstawą decyzji, a także nie wynika z objaśnień w samym wzorze deklaracji D-N; 4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania wskazanych w art. 210 § 1 Ordynacji Podatkowej, poprzez niedokonanie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego przesłanki "uzasadnionych wątpliwości", która stanowiła podstawę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania wskazanych w art. 120 i 121 Ordynacji Podatkowej oraz z naruszeniem art. 6k ust. 1 u.c.p.g., poprzez oparcie decyzji za okres od lipca 2013 r. do lutego 2015 r. na treści § 5 pkt 2 lit e) Uchwały Nr V/85/2015 Rady m. st. Warszawy z 12 lutego 2015 roku, podczas gdy ww. Uchwała nie może stanowić o opłatach za okres sprzed jej obowiązywania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z [...] września 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności SKO ustaliło, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia. Po przywołaniu art. 6h, art. 6i ust. 1, art. 6m ust. 1, art. 6o u.c.p.g., art. 70 § 1 i art. 47 § 3 O.p. wskazał, że termin płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w W. przypada na 28 dzień miesiąca, którego dotyczy opłata. Zatem decyzja SKO, aby można było ją uznać za wydaną przed upływem terminu przedawnienia opłaty za poszczególne miesiące 2013 r., powinna być wydana przed końcem 2018 r. Jak wynika z art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania; zaś zgodnie z art. 70 § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności; W niniejszej sprawie skarga na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], którą na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2017 r. została wniesiona w dniu 28 maja 2018 r., zaś prawomocny wyrok WSA z 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1628/18, wpłynął do Kolegium w dniu 15 stycznia 2020 r. Tym samym, w okresie od 28 maja 2018 r. do 15 stycznia 2020 r. doszło do wstrzymania biegu przedawnienia, a zatem w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2013 r. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że J. P. złożył w dniu 18 lipca 2013 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne wskazując, iż odpady zostaną zbierane nieselektywnie i zgłosił opróżnienie pojemnika. Opłata miesięczna wynosiła 63 zł za pojemnik 1100 l. Kolejną deklarację J. P. złożył w dniu 12 października 2016 r. deklarując odbiór odpadów komunalnych w sposób nieselektywny 2 razy w miesiącu. Prezydent zasadnie uznał powyższą deklarację za nieprawidłową, albowiem w oparciu informację z Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi ustalono, że ilość odbiorów była faktycznie większa niż deklarowana. Organ drugiej instancji wskazał w oparciu o art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g., że rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; a także ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W okresie, co do którego nastąpiło ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązywała uchwala nr LI/1497/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 3185), zmieniona następnie uchwałami nr LVI/1587/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 23 maja 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 5867) oraz nr LV III/1623/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 12 czerwca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 6616). Jak podało SKO, zgodnie z § 5 pkt 2e tej uchwały dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 63 zł za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów. Powyższa uchwała została uchylona uchwałą Nr V/85/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 12 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urzęd. Woj. Mazowieckiego z 2015 r. poz. 1277). Analogicznie, jak w uprzednio obowiązującej uchwale dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustalono następujące stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku, gdy odpady komunalne nic są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 63 zł za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów (§ 5 pkt 2e uchwały). Jak podkreślił organ drugiej instancji przytoczone powyżej uchwały Rady m. st. Warszawy określały kwotę za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów w kwocie 63 zł, zaś Skarżący w deklaracji z 1 lipca 2013 r. złożył oświadczenie o deklarowanej liczbie opróżnień w skali miesiąca. Zważywszy, że pomiędzy deklarowaną liczbą (zadeklarował 1 opróżnienie w skali miesiąca), a faktycznym opóźnieniem ilości odpadów przez firmę (2 razy w skali miesiąca) powstała różnica, to tym samym Prezydent w ocenie SKO zasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r. w wysokości 6 111 zł. Jak podkreślił organ odwoławczy Skarżący od momentu złożenia deklaracji w lipca 2013 r. do października 2016 r. nie kwestionował częstotliwości odbioru odpadów, jak również nie złożył korekty deklaracji i dokonał tego dopiero po wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął przedmiotowe postępowanie, bowiem z uwagi na treść uprzednio składanych deklaracji, istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości informacji związanych z naliczaniem opłat. Wprawdzie dokonując naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ pierwszej instancji, nie powołał stawek opłat wynikających z uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1623/2013 z 12 czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (wysokość opłat w uchwałach z 2013 r. i 2015 r. jest taka sama). Nadto, organ odwoławczy uzupełnił powyższe braki i przytoczył, w uzasadnieniu swojej decyzji postawę prawną do ustalenia opłaty za odbiór odpadów wynikającą z uchwał Rady m. st. Warszawy. Nadto w powyższej sprawie, Prezydent prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgodnie z art. 6q u.c.p.g., a więc z zastosowaniem przepisów procesowych, ujętych w Ordynacji podatkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 6j ust. 3 u.c.p.g., poprzez ustalenie, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał obliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 roku do września 2016 roku, podczas gdy ww. przepis wprost wskazuje zasady, na jakich dokonuje się ustaleń opłat za gospodarowanie odpadami, tj. poprzez pomnożenie kwoty stawki opłaty z ilością zadeklarowanych opróżnień; 2) art. 60 ust. 1 u.c.p.g., a) poprzez uznanie, że określenie przez organ pierwszej instancji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości w W., przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r. było prawidłowe, podczas gdy deklaracja została złożona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 6m ust. 1 i 1a ww. ustawy, a także zgodnie z zapotrzebowaniem J. P.; b) poprzez uznanie za prawidłowe określenie przez organ pierwszej instancji niejednolitej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości w W., przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r., tj. poprzez zwielokrotnienie zadeklarowanej przez J. P. stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie rzekomo faktycznego i jednocześnie nieuprawnionego miesięcznego odbioru odpadów; 3) art. 210 § 1 O.p., poprzez niedokonanie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego przesłanki "uzasadnionych wątpliwości", która stanowiła podstawę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 121 i art. 124 O.p., tj. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji przy załatwieniu sprawy, w tym poprzez szablonowe, nieprzemyślane skopiowanie treści decyzji uprzednio wydawanych i zastosowaniu ich do stanu w niniejszej sprawie. W przekonaniu Skarżącej, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem i z tego powodu winny być wyeliminowane z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są bezpodstawne. Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Postawą do takiego rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19"). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień (z przedmiotowego uprawnienia Strony postępowania nie skorzystały). Istota sporu sprowadza się do kwestii czy organy w sposób prawidłowy ustaliły wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013r. do września 2016r. w sytuacji, gdy złożona deklaracja na odbiór odpadów dotyczyła jednego nieselektywnego opróżniania pojemnika 1100 litrów w miesiącu i – zdaniem Skarżącej – w związku z taką treścią deklaracji "za to powinna ponosić koszty". Z takim stanowiskiem nie zgadzają się organy podatkowe podnosząc, iż co prawda J. P. złożył deklarację D-N o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości na jedno opróżnienie miesięczne pojemnika 1100 litrów w sposób nieselektywny, jednak w wyniku przeprowadzonej weryfikacji w dniu 11 października 2016r. w dniu następnym złożył nową deklarację z datą powstania obowiązku opłaty od tegoż miesiąca (tj. października 2016r.) na dwa opróżnienia wskazanego pojemnika w sposób nieselektywny. Jednocześnie, za wskazany wcześniej okres, tj. od lipca 2013r. do września 2016r., uzyskano informację z Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi jako operatora odbioru przedmiotowych odpadów, że "odpady były odbierane w wymienionym wyżej okresie 97 razy, a nie jak zadeklarowano 39 razy z pojemnika 1100 litrów" i dlatego tę właśnie ilość przyjęto do rozliczenia w spornym okresie od lipca 2013r. do września 2016r. (przyjmując wysokość opłaty 63 zł za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów). W ocenie Sądu, przy tak zakreślonych granicach sporu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W punkcie wyjścia Sąd stwierdza, że stosownie do art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Oznacza to, że postępowanie w niniejszej sprawie organy powinny przeprowadzić zgodnie z zasadami zawartymi w Ordynacji podatkowej, zaś zakres niezbędnych ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego. Inaczej mówiąc, skoro podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wykładnia tych przepisów wyznacza kierunek i zakres niezbędnych ustaleń jakie winny poczynić w sprawie organy podatkowe zanim wydadzą stosowne rozstrzygnięcie. W sprawie bezspornym jest, że zgodnie z art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Z kolei art. 21 § 3 O.p. stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Kluczowym, z punktu widzenia powstałego sporu, w sprawie jest natomiast art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. stanowiący, że w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Jak słusznie zauważa Skarżąca, na gruncie u.u.c.p.g. w gminach ustanowiono obowiązek złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie tymi odpadami albo – jak w niniejszej sprawie - uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W rozstrzyganej sprawie podstawę wszczęcia postępowania wobec J.P. oraz wydania spornej decyzji stanowił przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g., który uprawnia organ do określenia opłaty, w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości, nie dokonał korekty deklaracji np. w sytuacji gdy faktyczna ilość odebranych odpadów jest odmienna od zadeklarowanej. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Dodać należy, że z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości "opłaty wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ, który podważa dane z deklaracji, nie może czynić tego gołosłownie, a przeciwnie – jest zobowiązany do udowodnienia istnienia okoliczności, na których opiera swoje stanowisko. Inaczej mówiąc, wskazany przepis art. 6o ustawy nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 122 Op. Przeciwnie, w pierwszej kolejności organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 187 O.p. oraz art. 180 O.p. Przesłanka "uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji" wyznacza zakres materiału dowodowego gromadzonego w tym postępowaniu, oraz świadczy o tym że ustawodawca przewidział znacznie niższy poziom pewności, co do zaistnienia określonego stanu faktycznego, uzasadniający wszczęcie postępowania w tym trybie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Po 105/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Jednak wymaga podkreślenia, że czym innym jest "powzięcie wątpliwości", a czym innym stwierdzenie, że ilość rzeczywiście przygotowanych do odbioru odpadów jest inna (większa) niż deklarowana. Taka konstatacja wymaga od organu przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, ze wszystkimi rygorami jego gromadzenia i oceny, jakie przewiduje Ordynacja podatkowa (jak stwierdzono już wcześniej - mająca zastosowanie w sprawie poprzez art. 6q u.c.p.g.). Jest to tym istotniejsze, że w niniejszej sprawie tak J. P., jak i następca prawny (Skarżąca) od początku kwestionowali ustalenia organu, co do ilości wyliczonego odbioru odpadów przez operatora. W ocenie Sądu, dokonane przez organ ustalenia na okoliczność rzeczywistej ilości odbioru odpadów nieselektywnych z przedmiotowej nieruchomości upoważniają Sąd do stwierdzenia, że organy nie wypełniły nałożonego na nich obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd zauważa, że organy przyjęły, iż w spornym okresie odpady były odbierane 97 razy, a nie jak zadeklarowano, 39 razy z pojemnika 1100 litrów, czemu organ I instancji dał wyraz na str. 1-2 uzasadnienia decyzji. Analiza dokonanych odbiorów wskazuje, że od lipca 2013r. do lipca 2014r. zastosowano stawki opłaty 2 x po 63 zł, co sugeruje, że w okresie tym dokonano dwukrotnego odbioru pojemnika o pojemności 1100 litrów. Z zestawienia tego wynika, że były i takie miesiące, że dokonywano odbioru czterokrotnego odbioru pojemników o pojemności 1100 litrów (por. dla przykładu: styczeń-marzec 2015r.; sierpień – wrzesień 2015r.), mimo iż – jak należy przypomnieć – J. P. zadeklarował do odbioru jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów w miesiącu. Jednocześnie z analizy akt administracyjnych, w tym w szczególności z załączonego przez operatora odbioru odpadów komunalnych z przedmiotowej nieruchomości tj. Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi) zestawienia za okres od 5.08.2014r. do 4.10.2016r. wynika, że np. sierpniu 2014r. dokonano 3-krotnych odbiorów odpadów z pojemnika o pojemności 1100 litrów, odpowiednio w ilości masy: 95, 35 i 35; we wrześniu 2014r. dokonano 5 – krotnego odbioru odpadów z pojemnika o pojemności 1100 litrów, odpowiednio w ilości masy: 60, 35, 15, 115, 5; w styczniu 2015r. dokonano 4-krotnego odbioru odpadów z pojemnika o pojemności 1100 litrów, odpowiednio w ilości masy: 25, 30, 70, 10, etc. Przykładowo podane informacje wskazują zatem, że operator w zasadzie dokonywał odbioru odpadów niezależnie od tego, czy pojemnik był "pełny" czy każdorazowo, jeśli pojawiły się w nim jakiekolwiek odpady, nawet w niewielkiej ilości – jak choćby w dniu 3 lutego 2015r. w ilości masy 5, by następnie w dniu 10 lutego 2015r. dokonać kolejnego odbioru w ilości masy 45, a w dniu 17 lutego 2015r. w ilości masy 65 (por. akta adm. sprawy – Sąd nie wskazuje przy tym nr karty akt albowiem organ nie ponumerował poszczególnych akt sprawy). W ocenie Sądu, taki "system naliczania" odbioru, już na pierwszy rzut oka pozostaje sprzeczny z racjonalnymi zasadami odbioru, a w szczególności, z zadeklarowanym przez Skarżącego jednokrotnym opróżnieniem pojemnika 1100 litrów. Co jednak najistotniejsze, organy tej kwestii w ogóle nie wyjaśniły, a ma tom istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości weryfikacji faktycznego odbioru ilości odpadów z przedmiotowego pojemnika o poj 1100 litrów, nie wspominając o tym, że tak przeprowadzone odbiory odpadów, jak w przywołany zestawieniu, jak słusznie podnosi Skarżąca, nie tylko nie odpowiada treści deklaracji, ale poprzez kilkukrotne odbiory niemalże "pustych" pojemników w danym miesiącu, w sposób nieuzasadniony obciąża kosztami właściciela nieruchomości. Ponieważ na obecnym etapie okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości w kontekście przyjętych przez organy ustaleń albowiem nie zostały one ani wyjaśnione, ani właściwie zweryfikowane, w tym przez Organ odwoławczy, w ocenie Sądu zasadnym jest zarzut skargi, że tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 121 i art. 124 O.p., art. 187 § 1 i 191 O.p. w zw. z art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. Wskazać bowiem należy, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, że to na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy konieczność zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej). Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, a także ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ dokonuje natomiast na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 191 Ordynacji podatkowej). Podkreślenia wymaga ponadto, że dowodem w sprawie podatkowej jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem (art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej). "Materiał dowodowy jest zupełny, jeżeli zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego istotnego dowodu. Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzać wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów" (tak: wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I FSK 1148/14). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie wywiązał się z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego załatwienia sprawy. Analiza treści decyzji organu odwoławczego prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że organ ten podzielił w sposób bezrefleksyjny ustalenia organu I instancji, nie zadając sobie nawet trudu aby przeanalizować akta sprawy choćby pod kątem załączonego wykazu wywożonych przez operatora odpadów. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe albowiem wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu podatkowym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 127 O.p., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Ponieważ organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 127 w zw. art. 233 § 1 oraz w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Rozpatrując sprawę ponownie, organ winien dokonać analizy przedmiotowego "zestawienia" operatora oraz decyzji organu I instancji, na których oparto kontrolowane rozstrzygnięcie, a w szczególności czy stan faktyczny sprawy daje podstawy do przyjęcia "weryfikacji" deklaracji Skarżącego w ramach art. 6o ust. 1 u.c.p.g., który – Sąd przypomina - uprawnia organ do określenia opłaty, w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości, nie dokonał korekty deklaracji np. w sytuacji gdy faktyczna ilość odebranych odpadów jest odmienna od zadeklarowanej. W tym celu organ m.in. zgromadzi wszystkie dostępne dokumenty, odzwierciedlające ilość wywiezionych odpadów, jak też materiał ten – w razie stwierdzonej potrzeby – uzupełni dowodami osobowymi. Materiał ten podda następnie całościowej ocenie, przy zastosowaniu zasad wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego i na tej podstawie dokona ustaleń stanu faktycznego. Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów procesowych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy, w wyniku czego na rzecz Skarżącej zasądzono zwrot kosztów sądowych obejmujący wpis od skargi w wysokości 245 zł.