III SA/Wa 1244/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz, Sędziowie sędzia WSA Radosław Teresiak (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Zaorska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi Zespółu Szkół [...] w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2016 r. do listopada 2017 r. oddala skargę

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") określił Zespołowi Szkół [...] w Z. (dalej: "Zespół Szkół", "Skarżąca") wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za okres od grudnia 2016 r. do listopada 2017 r. w łącznej kwocie 47.115,00 zł. W ocenie Prezesa Zarządu PFRON, Skarżąca zobowiązana jest do dokonywania rozliczeń z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2a, a nie na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm., dalej jako "ustawa o rehabilitacji"). Organ wyjaśnił, że w skład Zespołu Szkół wchodzi Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z., które to placówki nie zostały wymienione enumeratywnie w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wśród wyliczonych typów jednostek uprawnionych do rozliczania z PFRON według szczególnych zasad. Powyższe oznacza, że Zespół Szkół jako całość nie spełnia warunków do uznania go za podmiot, o którym mowa w tym przepisie. Od powyższej decyzji Zespół Szkół złożył odwołanie, zarzucając nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, naruszenie art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji poprzez jego zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 2c i 2d ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że Skarżąca błędnie wyliczyła zatrudnienie osób niepełnosprawnych na podstawie uwzględnienia niepełnosprawnych uczniów, w sytuacji, gdy do Skarżącej zastosowanie ma art. 21 ust. 2b ww. ustawy, w którym oblicza się jako sumę wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych i podwojonego wskaźnika wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy niepełnosprawnych. Skarżąca powołując się na statut szkoły argumentowała, że kierownictwo bursy wykonuje zadania zlecone przez dyrektora szkoły i pod jego kierownictwem. Dyrektor szkoły ustala harmonogram pracy pracowników bursy oraz ustala organizację zajęć. W ocenie Skarżącej, zapisy statutu jednoznacznie potwierdzają, że to szkoła jest pracodawcą dla pracowników bursy wchodzącej w skład Zespołu Szkół, a art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji uzależnia możliwość korzystania z przewidzianych w nim rozwiązań od przynależności pracodawcy do jednego z enumeratywnie wyliczonych typów jednostek, tj. w niniejszym przypadku do publicznej szkoły. Decyzją z [...] marca 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 Uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z 27 czerwca 2013 r. w skład Zespołu Szkół weszła Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z., które nie należą do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Minister zwrócił uwagę, że do zadań bursy szkolnej, która jest placówką zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, należy zapewnienie w całodobowej opieki, zakwaterowania i wyżywienia, natomiast schronisko młodzieżowe jest placówką oświatowo-wychowawczą. W związku z powyższym, brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw prawnych do uznania szkolnych schronisk młodzieżowych oraz bursy szkolnej za podmioty, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, oprócz szkół, wymienił jedynie placówki opiekuńczo - wychowawcze i resocjalizacyjne, których istnienie wynika z innych przepisów niż ustawa o systemie oświaty, inna też niż placówek wskazanych w tej ustawie, jest ich rola. Katalog podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, jest zamknięty i nie obejmuje placówek oświatowo-wychowawczych. Minister wskazał, że nie kwestionuje, iż to szkoła jest pracodawcą dla pracowników bursy wchodzącej w skład Zespołu Szkół. Podzielił natomiast stanowisko Prezesa Zarządu PFRON, iż z preferencyjnych wskaźników mogą skorzystać jedynie podmioty prowadzące jednostki wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, które to jednostki nie są odrębnymi pracodawcami. Minister stanął na stanowisku, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że na postawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, mogą rozliczać się zespoły utworzone wyłącznie z jednostek, o których mowa w tym przepisie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezesa Zarządu PFRON i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie, w przypadku, gdy okoliczności faktyczne nie wskazują, aby Skarżąca spełniała przesłanki do zastosowania przedmiotowego przepisu; - art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie przez organ, w przypadku, gdy Skarżąca spełnia przesłanki do jego zastosowania w niniejszej sprawie; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej: "O.p."), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także nierozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony. Zdaniem Skarżącej, Zespół Szkół, jako szkoła publiczna, jest wymieniony w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Skarżąca wskazywała, że bursa stanowi cześć większej jednostki oświatowej jaką jest Zespół Szkół i jest z nią organizacyjne związana. Ponadto, nie ma żadnych podstaw prawnych do wyróżniania w ramach jednej placówki oświatowej składających się na nią odrębnie określonych struktur organizacyjnych, szczególnie że nie można stwierdzić, że są to podmioty funkcjonujące na zasadzie samodzielności organizacyjnej, przede wszystkim w zakresie zatrudnieniu pracowników. Skarżąca wskazała również, że skoro bursa zapewnia uczniom opiekę i wychowanie jest placówką-opiekuńczo wychowawczą. W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do tego, czy Skarżąca będąc Zespołem Szkół, w skład którego oprócz szkół wchodzi bursa szkolna i szkolne schronisko młodzieżowe, może dokonywać rozliczeń z tytuł wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie mogła skorzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Jak stanowi ust. 2 tego przepisu, z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, dla publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 2%. Zauważyć należy uwagę, że przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, wprowadza wprawdzie preferencyjny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ale wyłącznie dla podmiotów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie tj. publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli, placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz placówek resocjalizacyjnych. Przy czym mając na uwadze, że sam przepis art. 21 ustawy o rehabilitacji dotyczy pracodawców przyjąć należy, że to pracodawca musi być jednym z podmiotów wymienionych w ust. 2b, ewentualnie musi on prowadzić podmioty wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie, niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Tym samym, przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji dotyczy wyłącznie pracodawców będących podmiotami lub prowadzących podmioty w nim wymienione (zob. wyroki WSA w Warszawie z 14 października 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 735/16, z 23 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2082/18). Na podstawie tego przepisu mogą rozliczać się również zespoły, ale tworzone wyłącznie z jednostek, o których mowa w tym przepisie (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 6 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 344/08, z 28 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3746/14). Jak wynika natomiast z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego w skład Zespołu Szkół wchodzą zarówno szkoły, jak i placówki – bursa szkolna i szkolne schronisko młodzieżowe. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze Skarżącą, że w stanie faktycznym sprawy Zespół Szkół może stosować wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych z art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Po pierwsze, Zespół Szkół jest jednostką organizacyjną skupiającą szkoły i inne placówki. Nie jest on szkołą w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy prawo oświatowe i nie może być tak traktowany. Zespół Szkół jest niewątpliwie publiczną placówką oświatową, ale nie jest szkołą publiczną - szkoły natomiast niewątpliwie wchodzą w jego skład. Po drugie, Zespół Szkół prowadzi również bursę, która mimo tego, że ma zapewniać dzieciom wychowanie i opiekę (art. 59 statutu) nie jest placówką–opiekuńczo wychowawczą, o której mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. W przepisie tym chodzi bowiem o placówki wskazane w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (np. domy dziecka, czy pogotowia opiekuńcze). Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, placówka opiekuńczo-wychowawcza jest formą instytucjonalnej pieczy zastępczej. Placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania. Placówka opiekuńczo-wychowawcza w szczególności zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne, realizuje przygotowany we współpracy z asystentem rodziny plan pomocy dziecku, a także zapewnia dziecku dostęp do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych. Zdaniem Sądu, bursa nie jest tego rodzaju placówką. Jeżeli chodzi z kolei o szkolne schronisko młodzieżowe, to zgodnie z art. 77 statutu, jest ono publiczną placówką oświatowo-wychowawczą. Tego rodzaju placówki nie zostały wymienione w przepisie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Tym samym, ani bursa szkolna, ani szkolne schronisko młodzieżowe, nie są podmiotami, o których mowa w spornym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że nie wszystkie jednostki, o których mowa w art. 2 ustawy o systemie oświaty zostały wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji możliwość rozliczania się z wpłat na PFRON na tej podstawie nie jest dostępna dla wszystkich podmiotów systemu oświaty, a jedynie dla tych wprost wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy. Gdyby ustawodawca chciał objąć preferencją, o której mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji inne podmioty, to wymieniłby wszystkie ww. wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a nie tylko niektóre z nich. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z taką wykładnią art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którą, pracodawca zatrudniający pracowników zarówno do jednostek wymienionych w tym przepisie jak i do jednostek w przepisie tym niewymienionych, byłby uprawniony do skorzystania z preferencji w rozliczaniu wpłat na PFRON. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady zaufania oraz nierozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, Sąd zauważa, że przepisy ustawy o rehabilitacji wprost wskazują rodzaje podmiotów oraz wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych osiągany przez poszczególne podmioty. W ocenie Sądu, art. 21 ustawy o rehabilitacji, nie budzi wątpliwości w zakresie zastosowania do poszczególnych podmiotów, w związku z czym zarzut istnienia wątpliwości, co do tego jaki wskaźnik ma być zastosowany do Zespołu Szkół nie jest zasadny. Jednocześnie Sąd rozumie, że łączenie szkół w zespół przez organy prowadzące ma uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami i innymi jednostkami wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora, ze wspólną administracją i obsługą. Zespół Szkół, w skład którego wchodzą szkoły oraz inne jednostki, stanowi ponadto jednego pracodawcę. W takiej sytuacji, łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoła posiada, a także efektywniejsze wykorzystanie kadry pedagogicznej. Jednak aspekty ekonomiczne nie mogą przesądzać o możliwości skorzystania z preferencji rozliczania składek na PFRON. Należy również podkreślić, że to do podmiotu prowadzącego szkoły i inne placówki wskazane w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji należy wybór sposobu zorganizowania prowadzenia tej działalności. Może on zatem być pracodawcą dla wszystkich pracowników, jak i przyznać placówkom oświatowym samodzielność organizacyjną i majątkową, dzięki czemu mogłyby one zatrudniać we własnym imieniu pracowników. Może on również połączyć prowadzenie placówek oświatowych z działalnością gospodarczą. Z dokonanymi wyborami wiążą się konsekwencje w odniesieniu do zakresu obowiązku uiszczania opłat na PFRON. Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wspomnianego aktu z obrotu prawnego. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd skargę oddalił.