III SA/Po 844/20

Dnia 13 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 roku sprawy ze skargi S. T. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 roku Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność odwołania S. T. od decyzji Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2020 roku. W toku postępowania ustalono następujące stan faktyczny. Pismem z dnia [...] lutego 2020 roku A. S. –wykonawca prowadzący przedsiębiorstwo A złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. T. zawiadomienie o wykonaniu w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej w rozumieniu art. 12A ust.1 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta [...] dokonał weryfikacji przedmiotowej dokumentacji i wyjaśnił, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie powierzchni sadu na działce ewidencyjnej [...], nieaktualne/nieprawidłowe podstawy prawne w sprawozdaniu technicznym, a użytek gruntowy "Br" zakwalifikowano niezgodnie z załącznikiem nr 6 ust.1 rozporządzenia egib. W dniu [...] maja 2020 roku wykonawca wniósł uwagi do protokołu weryfikacji oraz zarzuty wobec niego .Starosta [...] nie uwzględnił stanowiska wykonawcy przedmiotowej pracy iż godnie z art. 12 b ust.8 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne przystąpił do czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez firmę wykonawcy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 rok, o nr [...] Starosta N. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych. Organ wyjaśnił, że w wyjaśnieniach z dnia [...] maja 2020roku wskazana została rozbieżna informacja w stosunku do danych zwartych dokumentacji geodezyjnej operatu technicznego . Odwołanie od decyzji złożył S. T. – właściciel działki ewidencyjnej o nr [...] ,żądając uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania albo jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującego organ I instancji nie określił, czy postępowanie wszczęte było na wniosek strony czy z urzędu ,a ponadto organ nie uznał właściciela przedmiotowej działki [...] jako strony postępowania. Podkreślił ,że także wykonawca prac miał zamiar złożyć od niej odwołanie, ale z powodów osobistych odstąpił od jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r, o nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność wskazanego wyżej odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że weryfikacja operatu była prowadzona w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 –Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od [...] lipca 2020 roku i jego art. 12 b pkt 3 a) .O wyniku weryfikacji organ służby geodezyjnej i kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym pod dniu sporządzenia protokołu. Tym samym w ocenie organu sprawa przyjęcia opracowania geodezyjnych wyników zgłoszonych prac jest sprawą indywidualną wykonawcy tej pracy i rozstrzygana jest przez organ administracji. Stroną jest więc wykonawca tejże pracy geodezyjnej bądź kartograficznej. A ponieważ , to organ odwoławczy jest uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, to W. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzuciła organom naruszenie art. 28 Kpa oraz z art. 21 ust.1 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuznanie go stroną postępowania i w zakresie tego zarzutu równie brak uzasadnienia stanowiska organu w tej kwestii. Zarzuciła także naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] , a w tym zakresie zarzuciła organowi ,że nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego. Nie określił bowiem, czy postępowanie było wszczęte z urzędu czy na wniosek strony ,a nadto w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zarzutu prawidłowego zakwalifikowania użytku rolnego jako gruntu rolnego zabudowanego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w skrócie: "p.g.k."). Zgodnie z art. 12b ust. 1, 3, 4, 6-8 p.g.k. właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych łub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Zgodnie z art. 12b ust. 4 p.g.k. podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jak stanowi ust. 6 art. 12b p.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7 art. 12b p.g.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych łub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych łub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8 art. 12b p.g.k.). Zacytowane regulacje prowadzą do wniosku, iż postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste, dwuetapowe postępowanie, które zakończone może być: 1) przyjęciem tych opracowań do zasobu, w formie czynności materialno-technicznej; 2) decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu; 3) nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (czynnością materialno-techniczną). Analiza powyższych przepisów dowodzi , że sprawa przyjęcia opracowań do zasobu (a z taką sprawą mamy do czynienia) jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to ona ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Brak interesu prawnego ma więc charakter obiektywny. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego jako wniesionego przez stronę nieuprawnioną. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" w art. 134 Kpa oznacza obowiązek organu odwoławczego wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., II SA/Wa 598/13; wyroki NSA: z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może jednak nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości już z odwołania wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania. Taka sytuacja - zdaniem Sądu - miała miejsce w przedmiotowej sprawie i nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokonania oceny co do ewentualnego statusu strony. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników jego właśnie (wykonawcy) prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i do niego jako strony skierowana została decyzja administracyjna. Odnośnie zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem decyzji Starosty [...] ,w tym wniosku o stwierdzenie jej nieważności, podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest kwestia stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie poddaje się ocenie zgodności z prawem decyzji, której dotyczy odwołanie. Decyzja taka podlegać może kontroli instancyjnej, a następnie sądowej tylko wówczas, gdy skuteczną będzie czynność, od której zależy uruchomienie postępowania odwoławczego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.