III SA/Po 84/23

Dnia 12 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Instytutu Ochrony Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w P. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 24 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2022 r. nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwany dalej: "organem odwoławczym") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwany dalej "organem I instancji") z 30 września 2022 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej Instytutowi [...] w P. (zwanego dalej "stroną", "skarżącym" lub "Instytutem"), jako producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Decyzją z 29 grudnia 2020 r. nr [...] organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy finansowej, która to decyzja na skutek wniesionego odwołania została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z 27 kwietnia 2021 r. nr [...]. Następnie decyzja organu odwoławczego, na skutek wniesionej skargi, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 marca 2022 r. wydanym w sprawie III SA/Po 1057/21. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że organy administracji publicznej przedwcześnie przyjęły, iż Instytut nie jest uprawniony do uzyskania pomocy finansowej. Organy nie ustaliły i nie wyjaśniły w oparciu o przepisy załącznika nr I do rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2014.193.1 zwanego dalej "rozporządzeniem nr 702/2014"), czy Instytut może zostać uznany, w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, za – mikro, - małe, bądź – średnie przedsiębiorstwo (dalej zwane: "MŚP"). Zdaniem Sądu organy nie dokonując ww. oceny naruszyły przepisy art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. zwanej dalej "K.p.a"). We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać rzetelnej analizy rzeczywistej sytuacji prawno - ekonomicznej Instytutu, z zastosowaniem wzorca kontroli określonego w przepisie art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014. W szczególności organy powinny ustalić czy można uznać Instytut za organ państwowy, względnie czy jest on kontrolowany w takim stopniu przez Państwo, że pozwala to przyjąć, iż nie spełnia kryterium niezależności z art. 3 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 702/2014. Nadto Sąd wskazał, że organy powinny zbadać strukturę organizacyjną Instytutu w szczególności to w jaki sposób i przez jaki podmiot lub podmioty powołuje się i odwołuje jego organy i jak oraz przy czyim udziale dochodzi do jego przekształcenia, reorganizacji czy likwidacji, w jaki sposób kształtuje się jego gospodarka finansowa i jakie są faktyczne źródła funduszy tworzonych przez Instytut. W tym celu organy powinny dokonać analizy przepisów ustawy o instytutach badawczych, przepisów wykonawczych, statutu, regulaminu organizacyjnego i innych dokumentów wewnętrznych Instytutu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował wytyczne wyroku WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, co umożliwiło dokonanie kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy. Organ dokonał analizy struktury organizacyjno - prawnej strony wskazując, że Instytut tworzy Rada Ministrów, nadzór nad nim sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który przeprowadza kontrolę Instytutu i na podstawie wyników kontroli może dokonać połączenia, podziału, reorganizacji, przekształcenia lub likwidacji Instytutu. Nadto wskazano, że Minister nadzorujący Instytut zatwierdza statut Instytutu oraz sprawozdanie finansowe, może dokonać podziału zysku. Organ dokonał nadto analizy źródeł finansowania Instytutu wskazując, że Instytut uzyskuje środki finansowe z prowadzonej działalności, z subwencji i dotacji, z realizacji projektów państwowych finansowanych przez Narodowe Centrum Badań Rozwoju, Narodowe Centrum Nauki, Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych, z czego mogą wynikać dla strony określone korzyści zwłaszcza finansowe, które dają przewagę nad podmiotami finansowanymi przez kapitał prywatny. Nadto organ wskazał, że Państwo w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego Instytutu oraz ma prawo wywierać dominujący wpływ na Instytut, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania Instytutowi [...] w P. statusu państwowego instytutu badawczego (Dz.U. z 2008 r. poz. 403), jak również zgodnie z postanowieniami statutu Instytutu. Powyżej ustalone fakty, w ocenie organu świadczą o tym, że Instytut jest przedsiębiorstwem państwowym, w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie, jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798 ze zm.). To natomiast pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014. Organ wskazał, że strona nie może zatem zostać uznana za MŚP, w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014. Powołując się na przepis § 13v ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz. 187 zwanego dalej "rozporządzeniem") wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy finansowej. W skardze wniesionej do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014 poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W szczególności skarżący zarzucił, iż organ nie ustalił czy jakikolwiek organ państwowy posiada w stosunku do skarżącego uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014, w wymiarze równym lub wyższym niż wskazano w ww. przepisie. Zarzucono także niezebranie w wyczerpujący sposób materiału dowodowego; - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezamieszczeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego zawierającego wyjaśnienie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, z przytoczeniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia; - art. 13v ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z załącznikiem nr I do rozporządzenia nr 702/2104 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezakwalifikowanie skarżącego jako MŚP pomimo spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek do zakwalifikowania do MŚP; - art. 13v ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014 poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że pomoc finansowa przyznawana jest wyłącznie przedsiębiorcy uczestniczącemu w rynku bez jakiegokolwiek wsparcia lub zaangażowania podmiotów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja z 24 listopada 2022 r. nr [...] nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dałby podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 P.p.s.a. W piśmie z 6 marca 2023 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Odpis ww. pisma doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej, który nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zostały zatem spełnione przesłanki z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 13v ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo wydały decyzję o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, który był wystarczający dla rozstrzygnięcia. Organ dokonał, zgodnie z wytycznymi Sądu, analizy zależności służbowych i finansowych Instytutu od Państwa, z zastosowaniem wzorca kontroli określonego w przepisie art. 3 ust.4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwa nie można uznać za MŚP, jeżeli 25% lub więcej praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie co najmniej jeden organ państwowy. W pkt 40 preambuły do rozporządzenia nr 702/2014 wskazano, że aby wyeliminować różnice, które mogłyby spowodować zakłócenia konkurencji oraz aby ułatwić koordynację różnych krajowych i unijnych inicjatyw dotyczących MŚP, a także ze względu na przejrzystość administracyjną i pewność prawa, definicja MŚP stosowana na potrzeby rozporządzenia powinna opierać się na definicjach określonych w zaleceniu nr 702/2014 Komisji 2003/361/WE. W wyżej wymienionym zaleceniu wskazano, że w celu wyeliminowania z kategorii MŚP grup przedsiębiorstw, których siła ekonomiczna może przekraczać siłę prawdziwych MŚP, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi rodzajami przedsiębiorstw, biorąc pod uwagę to, czy są niezależne, czy poziom ich udziałów nie wiąże się z posiadaniem pozycji umożliwiającej kontrolę lub czy są powiązane z innymi przedsiębiorstwami (pkt 9 zalecenia Komisji z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, notyfikowane jako dokument 2003/361/WE nr C2003 1422) (Dz.U. L 124 z 20 maja 2003, s. 36–41). W decyzji Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005 (ex N 451/2004) stwierdzono z kolei, że przy zastosowaniu wzorca niezależności z art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014 należy mieć na względzie takie czynniki, jak struktura udziałów, osoby dyrektorów, stopień powiązań gospodarczych i wszystkie inne związki pomiędzy przedsiębiorstwami. Chodzi bowiem o przejrzystość pomocy państwa oraz o efektywniejsze wykorzystanie wydatków publicznych (pkt 32 preambuły rozporządzenia nr 702/2014). MŚP objęte są bowiem korzystniejszymi zasadami przyznawania pomocy publicznej, gdyż mają często trudności z uzyskaniem kapitału lub kredytów z uwagi na niechęć niektórych rynków finansowych do podejmowania ryzyka oraz ograniczone zabezpieczenia (pkt 39 preambuły rozporządzenia 702/2014). Przenosząc powyższe ogólne rozważania prawne na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ przedstawił w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2020 r. poz. 85) zależności służbowe pomiędzy Ministrem nadzorującym a Dyrektorem Instytutu i Radą Naukową Instytutu oraz zależności finansowe pomiędzy Ministrem nadzorującym a Instytutem. Organy prawidłowo stwierdziły, że Państwo w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego, dokonać wyboru dyrektora, zastępcy, przewodniczącego rady nadzorczej, członków rady Instytutu oraz ma prawo wywierać dominujący wpływ na Instytut zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania Instytutowi [...] w P. statusu państwowego instytutu badawczego (Dz.U. z 2008 r. poz. 403). Nadto w decyzji Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005 (ex N 451/2004) podniesiono, iż głównym kryterium analizy uprawnień kontrolnych nad przedsiębiorstwem jest jego struktura własności. Organ dokonał również analizy struktury własności Instytutu wskazując, że strona dysponuje nieruchomościami Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowej analizy przepisu art. 3 załącznika I do rozporządzenia 702/2014 i właściwie ocenił w jego świetle, że Instytutu nie można uznać jako MŚP, a tym samym ocenił, że strona nie spełnia przesłanki wymienionej w § 13v ust. 1 pkt 3. W szczególności już z pobieżnej analizy wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwot stanowiących źródła finansowania Instytutu wynika, że przychody uzyskiwane przez Instytut od Państwa tj. dotacje, subwencje, przychody z projektów finansowanych przez Ministerstwo, przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz Narodowe Centrum Nauki przewyższają przychody własne Instytutu uzyskiwane z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wystąpienie powyższych okoliczności pozbawia możliwości uznania Instytutu jako niezależnego od pomocy finansowej Państwa. Wprawdzie Instytut wykonuje działalność gospodarczą, ale niewątpliwie ponad 25% środków finansowych uzyskuje od Państwa, a zatem ma zupełnie inną pozycję rynkową, niż przedsiębiorstwa, działające bez wsparcia budżetu Państwa. Nie może być zatem traktowany na równi z tymi podmiotami, które nie korzystają z subwencji, dotacji państwowych, czy programów narodowych. Podmioty z kategorii MŚP są pozbawione takiego wsparcia, dlatego też to do nich kierowana jest pomoc finansowa. Przyznanie zatem stronie pomocy finansowej należnej MŚP, oznaczałoby nie tylko naruszenie prawa krajowego, ale również prawa wspólnotowego. Stąd też prawidłowo organy uznały, że spełniona została przesłanka negatywna wskazana w przepisie art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014, uniemożliwiająca przyznanie Instytutowi pomocy finansowej, z uwagi na jego zależność finansową i nadzorczą od Państwa. Organy ustaliły bowiem, że Instytut jest kontrolowany przez Państwo w stopniu, który pozwala przyjąć, że Instytut nie spełnia kryterium niezależności wskazanego w art. 3 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 702/2014. Reasumując zatem powyższe wywody Sąd stwierdził, że organy w sposób wystarczający do wydania decyzji zbadały strukturę organizacyjną Instytutu oraz ustaliły w jaki sposób kształtuje się jego gospodarka finansowa i jakie są faktyczne źródła funduszy tworzonych przez Instytut. W tym celu dokonały, zgodnie z wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 16 marca 2022 r. analizy przepisów ustawy o instytutach badawczych, przepisów wykonawczych, statutu i regulaminu organizacyjnego. o zgromadzone dokumenty takie jak: aktualny statut Instytutu, regulamin organizacyjny, sprawozdania finansowe za lata 2019-2021. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § K.p.a. także nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zawiera wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, uzasadnienie faktyczne i prawne, a tym samym spełniają one wymogi wskazane w przepisie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. W ocenie Sądu z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika tok rozumowania organów, organy wyjaśniły bowiem w sposób właściwy motywy podjętego rozstrzygnięcia tj. dlaczego uznały, że Instytut nie należy do kategorii MŚP oraz z jakich względów zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014, uniemożliwiające przyznanie pomocy finansowej. Prawidłowo również powołały w decyzjach przepisy prawa powszechnie obowiązującego znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów proceduralnych naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. to wskazać należy, że w myśl przepisu art. 10a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2022 r. poz. 2157), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Organy Agencji nie stosują zatem przepisów K.p.a. nakładających obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nadto zgodnie z art. 10a ust. 1b ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Inicjatywa dowodowa pozostawiona jest co do zasady stronie. Organ I instancji wzywając stronę do złożenia wyjaśnień, sprostał wymogom przewidzianym w art. 10a ust. 1a ww. ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1. W myśl bowiem tego przepisu organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy ;3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reasumując, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy, dokonały jego oceny i wyciągnęły stosowne wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym decyzji. Organy prawidłowo stwierdziły, że Instytut jest przedsiębiorstwem państwowym w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798 ze zm.). Państwo finansuje bowiem znaczną część działalności Instytutu, co stanowi niewątpliwie przeszło 25% wszystkich przychodów Instytutu. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.