III SA/Po 714/23

Dnia 31 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ulicy [...] w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej 1. orzeka o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 21 września 2023 roku Wspólnota Mieszkaniowa Właścicieli Nieruchomości ul. [...] (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2023 roku w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód odpadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: Wraz z powołaniem się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła także o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że kompetencja do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej przysługuje jedynie organom jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś spółce komunalnej. W realiach niniejszej sprawy Regulamin przedłożony został przez [...] S.A. – spółkę, której powierzone zostały zadania odprowadzania wód odpadowych i roztopowych (dalej również: spółka). Skarżąca przywołała także nieprawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 29 kwietnia 2022 roku (sygn. akt: III SA/Po 1506/21), w którym rozpatrzono skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 roku w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.. Powyższy Regulamin, zatwierdzony zarządzeniem nr [...] z dnia 1 grudnia 2020 roku, obowiązywał do dnia 31 stycznia 2023 roku. W przywołanym wyroku Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, czego konsekwencją było jego uchylenie przez Prezydenta Miasta oraz jednoczesne zatwierdzenie nowego Regulaminu zaskarżonym zarządzeniem, które jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca wywodziła, że w stosunku do poprzedniego zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że jest wadliwe w stopniu istotnym z tego powodu, że został nim zatwierdzony Regulamin obejmujący postanowienia szczegółowe, co do których określenia (ustalenia) spółka nie miała kompetencji. Sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest kwestią, co do której regulowania właściwym podmiotem jest organ j.s.t., nie zaś spółka z udziałem j.s.t. Nadto, skarżąca argumentowała, że aktualne brzmienie § 6 Regulaminu (budzącego wątpliwości WSA w przytaczanym powyżej orzeczeniu) uległo niewielkiej modyfikacji, dlatego też w opinii skarżącej zaskarżone zarządzenie zatwierdzające aktualnie obowiązujący Regulamin jest również niezgodne z prawem. Pismem z dnia 25 października 2023 roku Prezydent Miasta reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M. Z., złożył odpowiedź na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku przesłanek do odrzucenia skargi. Organ wbrew twierdzeniom skarżącej wskazał, że na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustawodawca określił, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wskazane wyżej uprawnienia mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek, co wynika z literalnej wykładni przepisów. Zdaniem Prezydenta Miasta akt zatwierdzenia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.g.k., nie jest aktem prawa miejscowego, lecz innvm aktem z zakresu administracji publicznej. Regulamin pozostaje w bezpośredniej korelacji z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie Miasta P., stosowanej przez [...] S.A. Organ podkreślił, że zarządzenie nr [...] w § 1 zawiera postanowienia, na mocy których ustalono cenę za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, na terenie Miasta P., stosowane przez [...] S.A. od dnia 1 lutego 2023 r. Nic ulega zatem wątpliwości, że zarządzenie to w wyczerpujący sposób reguluje kwestię metody i sposobu obliczania wysokości opłat. Zdaniem organu traci rację bvtu argument skarżącej, jakoby regulacja sposobu ustalania cen i opłat z tvtułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych była dokonywana przez spółkę komunalną [...] S.A. Organ nadmienił, że niewątpliwie to to zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] stanowi podstawę dla określenia sposobu i metod wyliczeń cen i opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych, natomiast zaskarżonym zarządzeniem nr [...] Prezydent Miasta jedynie zatwierdził Regulamin, który de facto tylko powielił istniejącą już uprzednio regulację zawartą w ww. zarządzeniu nr [...] W konsekwencji za chybiony należało uznać argument skarżącej dotyczący braku publikacji zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia 5 stycznia 2023 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro bowiem Zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można przyjąć aby zasadnym było dokonanie takiej publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu było zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2023 roku w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód odpadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta Poznania – wydanego na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.k. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 13 u.g.k. spółka (z udziałem j.s.t.) określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (ust. 1). Regulamin, o którym mowa w ust. 1, oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust. 2). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi akt zatwierdzenia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.g.k., nie jest aktem prawa miejscowego, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej. Dlatego też bezzasadny okazał się sformułowany przez skarżącą zarzut zaniechania opublikowania zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kolejno, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca naruszenia swojego interesu prawnego upatrywała w obowiązku zawarcia umowy o odprowadzanie wód opadowych na warunkach wynikających z Regulaminu, który jej zdaniem naruszał istotnie prawo. Zdaniem Sądu Skarżąca wykazała, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a Regulaminem zatwierdzonym zaskarżonym zarządzeniem, polegający na tym, że skarżony Regulamin narusza jej interes prawny. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sytuacja przymusowa w jakiej znajdują się podmioty, na których nieruchomościach gromadzą się wody opadowe, rodząca prawny obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość określa Regulamin zatwierdzony zaskarżonym zarządzeniem, powoduje, że zobowiązanie do ponoszenia opłat określonych niezgodnie z prawem może potencjalnie naruszać prawo własności. Skarżąca trafnie swą skargę skierowała przeciwko zarządzeniu zatwierdzającemu regulamin w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie jest bowiem możliwe zaskarżenie załącznika do tego zarządzenia obejmującego regulamin świadczenia usług przez spółkę. Regulamin ten wydawany jest bowiem przez przedsiębiorcę, a nie przez gminę, i nie dotyczy przy tym spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nadto regulaminu odbywa się w innym trybie, w szczególności w ramach kontroli właściwej dla wzorców umownych w rozumieniu art. 384 k.c. Nadto, wskazać należy, że sąd administracyjny kontroluje działania organów administracji publicznej jedynie pod kątem ich zgodności z prawem, a nie pod kątem ich celowości, jak też biorąc pod uwagę okoliczność, iż omawiany tutaj akt (w sprawie zatwierdzenia regulaminu) jest podejmowany przez organ wykonawczy w warunkach uznania administracyjnego, należałoby stwierdzić, że sąd administracyjny będzie w omawianych przypadkach badał jedynie jego zgodność z normami wynikającymi z przepisów ustanawiających na rzecz organu administracyjnego szeroko rozumianą kompetencję do określonego zachowania się: są to przepisy ustanawiające m.in. prawną formę działania, właściwość, tryb postępowania, umocowujące konkretne osoby do działania w charakterze organu administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, s. 319 i 337). Sąd będzie też badał przestrzeganie ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57), które w omawianych sytuacjach powinny być stosowane odpowiednio (i które nakazują m.in., by przed wydaniem aktu zatwierdzającego regulamin dać zainteresowanej spółce możliwość wypowiedzenia się przed organem wykonawczym w kwestii ewentualnych zastrzeżeń sformułowanych przez tenże organ w odniesieniu do konkretnego regulaminu). Sąd administracyjny nie może zatem uchylić, w wyniku wniesienia skargi, aktu zatwierdzającego regulamin w przypadku, gdy w przeciwieństwie do organu wykonawczego jednostki samorządowej dojdzie do wniosku, iż zatwierdzony owym aktem regulamin np. zawiera niedozwolone postanowienia wzorców umów. Do tego sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji. Powinien on natomiast uchylić wzmiankowany akt wówczas, gdy stwierdzi jego niezgodność ze wspomnianymi wcześniej przepisami kompetencyjnymi lub też z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Nadmienić wypada raz jeszcze, że usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych stanowi usługę publiczną w rozumieniu art. 13 u.g.k., a tym samym regulamin korzystania z takich usług może zostać ustalony w ww. trybie. Analizując przepisy Regulaminu, którym sprzeczność z prawem zarzuciła skarżąca Sąd dostrzega, że regulacje zawarte w przepisach § 6 ust. 3 – 7 Regulaminu stanowią powtórzenie przepisów § 1 pkt 7 – 11 zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna. Tym niemniej nie zmienia to faktu, że określały one sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne, których uchwalanie nie mieściło się w granicach kompetencji spółki. Należy więc wskazać, że powtórzenie co do zasady nie musi stanowić rażącego naruszenia prawa, ponieważ dopuszczalne jest, pod pewnymi warunkami powtórzenie w aktach prawnych niższego rzędu, w tym w szczególności aktach takich jak regulaminy czy statuty. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy, czy też innego aktu (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 32). Nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Co do istoty analogiczne stanowisko zajmował Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy (bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego), a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, op.cit., s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK). Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których tu mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32 i s. 239). Kierując się takimi wskazówkami Sąd ocenił, że Regulamin poprzez powtórzenie użyte w § 6 ust. 3-7 Regulamin daje odbiorcom usług całościowy obraz wszystkich warunków świadczenia usług odbioru wód opadowych i roztopowych. Nie można więc uznać, by w tym zakresie Regulamin naruszał przepis kompetencyjny w sposób istotny. Inaczej jednak należało ocenić regulację zawartą w § 6 ust. 8 Regulaminu. Określono tam sposób rozliczenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania urządzenia pomiarowego, czyli wprowadzono regulację nową, której brak w przepisach zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] Jest oczywiste, że właściwym do regulowania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne jest organ j.s.t., w wydawanym na podstawie ww. przepisu akcie prawa miejscowego, a nie spółka z udziałem j.s.t. w regulaminie ustalanym w trybie art. 13 u.g.k. W ocenie Sądu zatem zaskarżone zarządzenie jest wadliwe w stopniu istotnym, ponieważ został nim zatwierdzony Regulamin obejmujący w § 6 ust. 8 postanowienie szczegółowe, co do którego określenia (ustalenia) spółka nie miała kompetencji. Zdaniem Sądu kwestia ta mieści się w pojęciu "postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Tym samym regulacjom zawartej w § 6 ust. 8 Regulaminu nadano charakter prawotwórczy, czego nie można jednak pogodzić z brakiem kompetencji spółki. Regulacje zawarte w § 6 ust. 1 i 2 mają natomiast, w ocenie Sądu, charakter informacyjny, a nie prawotwórczy, a więc w tym zakresie brak jest w ogóle naruszenia art. 13 ust. 1 u.g.k. Mając na względzie powyższe, a także brzmienie przepisu art. 13 ust. 2 u.g.k., zgodnie z którym organ wykonawczy może tylko w całości zatwierdzić, albo w całości odmówić zatwierdzenia przedłożonego mu przez spółkę regulaminu, to – konsekwentnie – sąd administracyjny, uznając wadliwość aktu zatwierdzenia regulaminu choćby tylko z powodu częściowej wadliwości tego ostatniego, w każdym przypadku akt zatwierdzenia może wyeliminować z obrotu prawnego tylko w całości. To natomiast prowadzi do konstatacji, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu istotnym. Zarazem nie ulega wątpliwości, że od dnia jego wydania upłynął już ponad rok, co w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego aktu. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji orzeczenia o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił (pkt. 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt. 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.