III SA/Po 683/17

Dnia 29 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na spółkę A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. W. (dalej jako skarżąca lub spółka) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] listopada 2016 r. podczas terenowej kontroli pasa drogowego przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w P. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P., będącej drogą powiatową, pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Była to zaparkowana w obrębie pasa drogowego (pobocze) przyczepa z reklamą, której właścicielem była skarżąca spółka. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres 28 dni tj. w okresie od 16 listopada 2016 r. do 13 grudnia 2016 r. Decyzja ta została doręczona spółce [...] lutego 2017 r. Termin na złożenie odwołania upływał w dniu 7 marca 2017 r. Pismem z dnia 8 marca 2017 r. nadanym w tym dniu w placówce pocztowej spółka reprezentowana przez adwokata wniosła do SKO odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W odwołaniu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało dokonaniem oceny, że został udowodnione, iż doszło do zajęcia pasa drogowego o powierzchni 12 m2 przez przyczepkę z reklamą należącą do skarżącego przez nieprzerwany okres od 16 listopada 2016 r. do 13 grudnia 2016 r. b) art. 40 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a to doręczenie decyzji skarżącemu z pominięciem jego pełnomocnika pomimo tego, że organ miał wiedzę co do jego ustanowienia; c) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkuje niemożnością dokonania pełnej analizy podstaw wydania zaskarżonej decyzji; oraz wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że umieszczona reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] podczas gdy nieruchomość na terenie, której znajdowała się reklama nie jest pasem drogowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał na naruszenie art. 40 § 2 kpa polegające na doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącemu, pomimo tego, że ustanowił on pełnomocnika, który w dniu 31 stycznia 2016r. przesłał pismo przedstawiające stanowisko strony postępowania, które organ otrzymał w dniu 6 lutego 2017r., a więc przed dniem wydania decyzji. Decyzja, zdaniem skarżącego powinna być zatem doręczona bezpośrednio ustanowionemu pełnomocnikowi. Postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. SKO argumentując swoje stanowisko wskazało, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej została doręczona spółce 21 lutego 2017 r., 14 – sto dniowy termin do złożenia odwołania upływał 7 marca 2017 r.(wtorek) a strona została w sposób prawidłowy pouczona o terminie do złożenia środka zaskarżenia. Kolegium dodało, iż składając odwołanie w dniu 8 marca 2017 r. nie złożono jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu, a samo odwołanie zostało sporządzone już po upływie terminu do jego wniesienia. W związku z tym należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.. Spółka reprezentowana przez adwokata wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając w całości postanowienie SKO, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: a) art. 10 k.p.a przez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej na wypowiedzenie się co do zaskarżonej decyzji ZDM w P. z uwagi na doręczenie jej z pominięciem pełnomocnika, wyłącznie do skarżącej czego następstwem było niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; b) art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie stronie postępowania z pominięciem pełnomocnika ustanowionego przez stronę co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący ponownie podniósł, że termin do wniesienia odwołania w tej sprawie w ogóle nie uległ otwarciu i nie rozpoczął swojego biegu. W momencie wydania decyzji ([...] lutego 2017 r.) organ I instancji miał bowiem już wiedzę na temat ustanowienia pełnomocnika (pismo z 30.01.2017r. wysłano faxem 1 lutego 2017 r. a przesyłkę z listem doręczono 6 lutego 2017 r. ) a mimo to decyzję doręczył stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. W związku z tym organ winien doręczyć decyzję na adres wskazany przez pełnomocnika, a co za tym idzie doręczenie decyzji było bezskuteczne i nie wywołało skutków prawnych. Skarżąca podniosła, że jako strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z nieprawidłowym działaniem organu I instancji, którego skutki przeniknęły do orzeczenia SKO. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Według organu obieg dokumentów sprawił, że od momentu rejestracji pisma do dnia dostarczenia go do osoby prowadzącej postępowanie i odpowiedzialnej za wydanie decyzji ww. dokumenty "minęły się". Organ dodał, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania strona odebrała 23 stycznia 2017 r. i miała 7 dni na ustosunkowanie się do akt sprawy, termin ten upłynął 30 stycznia 2017 r. zatem pełnomocnik strony korespondencję wysłał po terminie przewidzianym na wypowiedzenie się przewidzianym we wskazanym zawiadomieniu. Podał, że odwołanie zostało sporządzone przez pełnomocnika strony zatem przesłanie decyzji stronie nie miało bezpośredniego wpływu na podjętą czynność w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał również, że gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Nawet bowiem wadliwie doręczona decyzja wchodzi do obrotu prawnego, tj. wywołuje określone skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie SKO w P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2017r. została doręczona bezpośrednio spółce w dniu 21 lutego 2017r. 14 – sto dniowy termin do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm., powoływanego dalej jako k.p.a.) upłynął 7 marca 2017r. (dzień roboczy). Odwołanie od tej decyzji został wniesione przez stronę reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika po upływie tego terminu, tj. w dniu 8 marca 2017r. W dniu 6 lutego 2017r. listownie a w dniu 1 lutego 2017r. faxem organ I instancji otrzymał pismo strony z 30 stycznia 2017r. reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika – adwokata J. S. wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania spółki. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest do zbadania czy wniesiony środek dotyczy zaskarżonej decyzji i czy został zachowany termin do jego wniesienia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi, pominięciu go przez organ bez uzasadnionej przyczyny. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, za która przecież działa. Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się zazwyczaj w ten sposób przed skutkami nieznajomości prawa albo dba w ten sposób o własne sprawy nie mogąc (lub nie chcąc) załatwiać ich samodzielnie. Jeżeli zatem organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo ogólne z dnia 22 kwietnia 2013r., w którym jedyny członek zarządu spółki ustanowił swoim pełnomocnikiem adwokata J. S. z Kancelarii Adwokackiej we W.. Pełnomocnictwo to organ I instancji wraz z pismem pełnomocnika strony z 30 stycznia 2017r.do organu wpłynęło 6 lutego 2017r., a więc przed wydaniem decyzji. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia podnoszone w odpowiedzi na skargę, że w związku z obiegiem dokumentów u organu pismo nie zostało doręczone osobie odpowiedzialnej za prowadzenie sprawy. Organizacja pracy organu nie może wywołać negatywnych skutków dla skarżącej. Ustanowienie pełnomocnika staje się skuteczne wobec organu z chwilą uzewnętrznienia tego faktu, a zatem z chwilą otrzymania przez organ dokumentu pełnomocnictwa i od tego momentu organ ma obowiązek dokonywać doręczeń pełnomocnikowi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres strony (Spółki) do K. W. z pominięciem pełnomocnika. Żadna korespondencja nie została wysłana na adres pełnomocnika wynikający z treści pełnomocnictwa ani do niego nie została doręczona zgodnie z wymaganiami k.p.a. Okoliczności te były podnoszone w odwołaniu. Organ uchybił wiec dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. Rację ma SKO twierdząc, że naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. może nie mieć wpływu na ocenę możliwości pozostawienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego, gdyż skutki tego naruszenia należy oceniać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W pewnych okolicznościach można bowiem uznać, że uchybienie organu o charakterze procesowym nie miało wpływu na wynik sprawy, jeżeli pomimo np. pominięcia pełnomocnika strona dokonała określonych czynności z zachowaniem terminów ustawowych. Strona mająca pełnomocnika, której doręczono decyzję nie jest bowiem pozbawiona prawa do samodzielnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego czy złożenia środka odwoławczego. Termin do dokonania czynności, np. wniesienia odwołania, należy zasadniczo liczyć od dnia doręczenia aktu administracyjnego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, ale gdyby czynności tej dokonano w terminie doręczenia aktu stronie z pominięciem jej pełnomocnika, to czynność taka również byłaby procesowo skuteczna w sytuacji gdyby okoliczność ta nie powodowała negatywnych konsekwencji dla strony. Poglądu tego nie da się jednak obronić w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, na co nie zwrócił uwagi organ II instancji, pominięcie pełnomocnika rodzi negatywne konsekwencje dla strony w postaci uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie można bowiem uznać, że w takim przypadku naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko to mogłoby pozwolić na uznanie skuteczności doręczenia decyzji samej stronie. Celem ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest, co wydaje się oczywiste, wzmocnienie procesowej ochrony praw strony. Fakt, że odwołanie sporządził pełnomocnik nie pozwala na uznanie, że nie doszło do naruszenia art.40 § 2 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania przez stronę za którą działa pełnomocnik rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Strona postępowania administracyjnego ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1739/10 oraz z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13, postanowienie NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II GZ 616/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 269/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 248). W sytuacji, gdy nie nastąpiło wysłanie decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi, a strona nie podjęła w określonym terminie działań samodzielnie, to nie można przyjąć, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu i wymaga złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia odwołania w okolicznościach tej konkretnej sprawy poddanej kontroli nie rozpoczął bowiem w ogóle biegu wobec niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, a doręczenia decyzji pierwszej instancji bezpośrednio Spółce (stronie) miało charakter tylko informacyjny. Innych stron postępowania administracyjnego nie było, aby przy prawidłowym doręczeniu decyzji pozostałym stronom termin do wniesienia odwołania został otwarty (rozpoczął bieg). Nie mógł zatem zostać uchybiony, a rozpatrywane odwołanie winno być uznane za niedopuszczalne, skoro wniesiono je przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności. Dlatego konieczne jest, dla zachowania administracyjnego toku instancji i zadośćuczynienia zasadzie czynnego udziału w postępowaniu, ponowienie doręczenia decyzji pierwszej instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (jeżeli nie został odwołany), czyniąc zadość wymaganiom określonym w k.p.a. Tylko wtedy można przyjąć, że termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni wyżej zwarte uwagi, a także treść znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa w zakresie adresu do doręczeń dla ustanowionego pełnomocnika. Podejmie działania do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi na adres wynikający z pełnomocnictwa, informując np. o takiej potrzebie organ pierwszej instancji ze względu na stwierdzone uchybienia w zakresie doręczenia. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony otworzy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz. 1800 ), w pkt 2 wyroku zasądził od SKO na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wpis od skargi