III SA/Po 576/23

Dnia 20 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra Protokolant : st. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2023 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Powiatowych [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Powiatowych [...] z 28 kwietnia 2023 r. o nałożeniu na M. S. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w S. przy posesji nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono stosowne przepisy i przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne. W dniu 21 kwietnia 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek od mieszkańca S. o ustawienie znaku zatrzymywania się na poboczu w miejscowości S. w gminie D. z powodu postoju aut na wysokości posesji nr [...], a także w ostatnim czasie również drewnianych palet. Do wniosku załączono zdjęcia. Z notatki policyjnej z 23 kwietnia 2023 r. wynika, że 21 kwietnia 2023 r. funkcjonariusze udali się pod adres S. . Potwierdzono składowanie koszy drewnianych na paletach wzdłuż drogi na poboczu przy płocie posesji nr [...]. Funkcjonariusz spytał M. S. czy posiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Strona wskazała, że takiego zezwolenia nie posiada. Funkcjonariusz polecił M. S. oczyszczenie pasa do godziny 15:00. O godzinie 19:00 dokonano ponownej kontroli na miejscu, lecz palet nie uprzątnięto. W dniu 22 kwietnia 2023 r. o godzinie 18:00 dokonano ponownej kontroli, lecz sytuacja nie uległa zmianie. Wykonano dokumentację fotograficzną stanowiąca załącznik do notatki. W dniu 27 kwietnia 2023 r. pracownicy organu dokonali wizji w terenie. Palety nadal były postawione przy posesji nr [...] w pasie drogowym. Pracownicy organu zmierzyli, że powierzchnia zajęcia wynosi [...] m x [...] m, czyli [...] m˛. Bezsporne jest, że M. S. dokonał zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej - działka ew. nr [...] przy działce ew. nr [...] (posesja nr [...]). Bezsprzeczne jest również, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okolicznościom tym nie zaprzecza sama strona. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że do zajęcia doszło między 21 kwietnia 2023 r. (datę potwierdza notatka policyjna) do 27 kwietnia 2023 r. (w tym dniu M. S. stawił się w urzędzie przedstawiając pracownikom zdjęcia świadczące o usunięciu palet). Zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wymiary zajęcia pasa to [...] m x [...] m = [...] m˛. Zgodnie uchwałą nr XXXV/188/09 Rady Powiatu Pleszewskiego z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcia pasa drogowego dróg powiatowych dla których zarządca jest Zarząd Powiatu i uchwały nr X/85/2019 Rady Powiatu w Pleszewie za każdy dzień zajęcia 1 m˛ pasa drogowego powierzchni opłata wynosi 3 zł za 1 m˛. Pieniężna kara administracyjna w sprawie wynosi zatem ([...] m˛ x 3 zł/m˛ x 7 dni) x 10 = [...] zł. W skardze strona wyraziła niezadowolenie z decyzji organu odwoławczego wskazując, że palety nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego i były jedynie chwilowo rozładowywane na poboczu. Decyzja jest niesprawiedliwa, tym bardziej że sąsiedzi posadzili w pasie drogowym drzewka ozdobne. Skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżący podniósł, że palety znajdowały się przed posesją krótko, może dwa dni, a on z uwagi na stan zdrowia nie był w stanie sam wnieść ich na posesję i pociąć na opał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż we wskazanych w decyzji dniach nastąpiło zajęcie przez skarżącego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w S. przy posesji nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie na nim palet. Świadczą o tym zebrane w sprawie materiały, a to notatka policyjna z 23 kwietnia 2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną i notatka służbowa pracowników Zarządu Dróg Powiatowych [...] z 27 kwietnia 2023 r., również z dokumentacją fotograficzną. Skarżący nie kwestionował zresztą faktu zajęcia pasa drogowego, a jedynie podniósł, że zajęcie to trwało krócej niż ustaliły organy oraz że sąsiedzi również zajęli pas drogowy przez posadzenie na nim drzewek ozdobnych. Odnosząc się do tych zarzutów należy podnieść, że organy prawidłowo ustaliły liczbę dni (jak również powierzchnię) zajęcia pasa drogowego (wskazują na to wyżej powołane dowody), natomiast poza granicami sprawy pozostaje kwestia posadzenia przez sąsiadów drzewek ozdobnych, które - jak twierdzi skarżący - nastąpiło w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645), dalej: "u.d.p.", określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest usytuowana droga. Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W skład drogi wchodzi pobocze, zgodnie § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Niemniej jednak zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, gdyż organy obu instancji nie rozważyły możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Obligatoryjność kary nakładanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania przepisów u.d.p., nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy. Celem art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga zatem ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por.: wyrok o sygn. akt III OSK 2411/21 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Ocena w przedstawionym wyżej zakresie niewątpliwie należy do organu, który powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. W kontrolowanej sprawie oceny tej organy nie dokonały. Skarżący w odwołaniu zwracał uwagę na okoliczności zajęcia i jego przyczyny, a ponadto wkrótce po interwencji Policji usunął palety z pasa drogowego. W tym zakresie niezbędne jest zatem ponowne przeprowadzenie postępowania, celem prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych oraz ich oceny, w świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.