III SA/Po 525/20

Dnia 24 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 roku sprawy ze skargi "S. Spółki jawnej w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", - art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), dalej: "u.t.d." oraz lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., - art. 27 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie 165/2014". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. Podczas kontroli drogowej [...] listopada 2019 r. pojazdu marki Volvo o numerze rej. [...] na drodze krajowej nr [...] stwierdzono, że kierujący nim R. N. od godz. [...] do godz. [...] posługiwał się kartą kierowcy, która nie była jego własną kartą (była to karta S. D.). Pojazdem wykonywano krajowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącego. Ustalenia kontroli ujawniono w protokole kontroli. Sporządzono też protokół z przesłuchania świadka (kierowcy), który go podpisał, nie wnosząc do niego zastrzeżeń. Podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie (art. 92a ust. 1 u.t.d.). Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia 165/2014, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 409), d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające m. in. z przepisów u.t.d. oraz: b) rozporządzenia WE nr 561/2006 i h) rozporządzenia 165/2014 lub aktów wykonawczych do tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia 165/2014: 1. Karta kierowcy jest imienna. 2. Kierowca może posiadać nie więcej niż jedną ważną kartę kierowcy i jest uprawniony do posługiwania się jedynie jego własną imienną kartą kierowcy. Kierowca nie może posługiwać się kartą uszkodzoną lub kartą, której okres ważności upłynął. Zgodnie z art. 34 rozporządzenia 165/2014: 1. Kierowcy stosują karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. 2. Kierowcy odpowiednio chronią karty kierowcy i nie używają zabrudzonych lub uszkodzonych kart kierowcy. 3. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 5 lit. b) ppkt (ii), (iii) oraz (iv): a) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf analogowy - wprowadza się na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc wykresówki; lub b) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy - wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf. Państwa członkowskie nie nakładają na kierowców obowiązku przedkładania formularzy potwierdzających ich czynności w trakcie oddalenia się od pojazdu. Konsekwencją tego rozwiązania jest lp. 6.3.3 zał. nr 3 do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości [...] zł sankcjonuje posługiwanie się przez kierowcę kartą, która nie jest jego własną kartą. Zgodnie z art. 27 ust. 2 rozporządzenia 165/2014 kierowca może posiadać nie więcej niż jedną ważną kartę kierowcy i jest uprawniony do posługiwania się jedynie jego własną imienną kartą kierowcy. Strona winna była upewnić się czy kierowca wykonujący przewóz prawidłowo zrozumiał obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz czy stosuje się do nich w trakcie wykonywania transportu. Właściwy system kontroli i nadzoru obowiązujący w przedsiębiorstwie strony zapobiegłby popełnieniu naruszenia związanego z użytkowaniem karty innego kierowcy. W przedmiotowej sprawie art. 92b u.t.d. nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowiącego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. To bowiem przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż to on wywodzi skutki prawne z niego wynikające. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 i art. 68 K.p.a. przez błędne wskazanie skarżącego jako winnego posługiwania się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie była jego własną kartą. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że: 1. nie miał wpływu na powstanie naruszenia opisanego w protokole kontroli, gdyż planuje trasy i organizuje szkolenia dla kierowców, aby mogli oni wykonywać przewozy zgodnie z przepisami u.t.d. i rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), dalej: "rozporządzenie 561/2006"; 2. stosownie do art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorstwa; Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia 561/2006; Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd, z poniższym zastrzeżeniem dotyczącym naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., podziela argumenty organu zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z obszernym ich omówieniem powtarzanie ich byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaś podnieść, co następuje. Sąd podziela stanowisko organu, że kierowca posługiwał się cudzą kartą, co stanowi naruszenie wskazane w lp 6.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez skarżącego. Skarżący zakwestionował jedynie przypisanie mu odpowiedzialności za zachowanie kierowcy, a co za tym idzie - wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej. Istota sporu dotyczyła zatem możliwości wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za dokonane przez kierowcę naruszenie przepisów. Podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za każde naruszenie. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. określa odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, która oparta jest na zasadach odpowiedzialności administracyjnej. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku niezależnie od tego, kto prowadził pojazd. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi ono odpowiedzialność. Na nim też spoczywa odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 716/10 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stwarza więc domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszenia. Ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania przy spełnieniu m. in. przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., których - jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz - nie można interpretować rozszerzająco. Stosownie zaś do art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub W odniesieniu do wskazanego wyżej naruszenia lp 6.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. organ prawidłowo ocenił, że nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec skarżącego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Wskazany wyżej przepis odnosi się więc do wyjątkowych sytuacji, których podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Przepis art. 92c u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Wyrazem tego obowiązku jest m. in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zd. 1 rozporządzenia 561/2006, nakładającego na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006 (art. 10 ust. 2 rozporządzenia). W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. W związku z powyższym brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności określonej w art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia 561/2006. Dlatego art. 92c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowany w sposób dopuszczający zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m. in. w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia 561/2006 (zob. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 989/08 - dostępny w CBOSA). Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców tak, aby mogli oni przestrzegać przepisów prawa. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie realizuje swoje obowiązki. Jednak okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach braku wpływu czy okoliczności, których nie można przewidzieć, gdyż przedsiębiorca ma obowiązek organizowania pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Wyłączenie odpowiedzialności w przypadku, który należy uznać za typowy, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 75/06 (30/2/A/2008). Podkreślił w nim, że regulacje zawarte w u.t.d. zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, aby odbywała się ona bezpiecznie, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie umów i przyjęcie organizacyjnych rozwiązań dyscyplinujących osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W art. 92c u.t.d. chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji tego przepisu nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów i dyscyplinowania do ich przestrzegania. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób z nim współpracujących, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. Przepisy u.t.d. przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot, o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, np. winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Wymienione przepisy statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie są wystarczające do zwolnienia do od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w konsekwencji organ przepisu tego zasadnie nie zastosował. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Zasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie wskazał bowiem, jakich czynności procesowych nie mógł dokonać wskutek naruszenia powyższego przepisu i jakie mogłyby mieć one znaczenie dla rozstrzygnięcia. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 K.p.a.). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (art. 68 § 2 K.p.a.). Protokół z kontroli, jak i z przesłuchania świadka (kierowcy) sporządzono prawidłowo. Kierowca podpisał protokół z przesłuchania bez uwag, po jego odczytaniu i jako zgodny z jego wyjaśnieniami. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.